Kohtuasja number Määruse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-21-2241 25. november 2021 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Julia Laffranque, Viive Ligi, Heiki Loot ja Nele Parrest A, B, C, D ja X kaebus Kaitseväe vastu teenistussuhte lõpetamise keelamiseks Kaebajad A, B, C, D ja X, esindaja advokaat Jaanika Reilik-Bakhoff Vastustaja Kaitsevägi, esindajad Katrin Lehtla ja Merle Piilbaum Tartu Ringkonnakohtu 18. oktoobri 2021. a määrus B määruskaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada määruskaebus osaliselt.
2.Tühistada Tartu Halduskohtu 6. oktoobri 2021. a määrus ja Tartu Ringkonnakohtu
18.oktoobri 2021. a määrus B kaebuse tagastamist puudutavas osas. Saata asi menetluse jätkamiseks Tartu Halduskohtule.
3.Ülejäänud osas jätta ringkonnakohtu määruse resolutsioon muutmata, asendades ringkonnakohtu määruse põhjendused käesoleva määruse põhjendustega.
4.Asendada määruse avaldamisel kaebajate nimed tähemärgiga.
1.Kaitseväe juhataja kohustas 31. augusti 2021. a käskkirja nr 162 p-ga 4 Kaitseväe teenistujaid esitama kahe nädala jooksul tõendi COVID-19-vastase vaktsineerimise alustamise (esimene doos), vaktsineerimiskuuri läbimise või selle haiguse läbipõdemise kohta.
2.A, B, C, D ja X esitasid 1. oktoobril 2021 Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palusid keelata Kaitseväel välja andmast haldusakti, millega lõpetatakse teenistussuhted kaebajatega põhjusel, et kaebajad ei esita Kaitseväe juhataja 31. augusti 2021. a käskkirja p-s 4 nimetatud tõendit. Koos kaebusega esitasid kaebajad esialgse õiguskaitse taotluse, milles palusid keelata teenistussuhte lõpetamine kohtumenetluse ajal. Kaebajate hinnangul on esialgse õiguskaitse kohaldamine vajalik. Mõne kaebaja puhul oleks tagajärg pöördumatu, sest neil ei ole kaebuse rahuldamise korral võimalik teenistusse naasta. Teiste kaebajate jaoks on vabastamine ebamõistlikult kahjustav, sest nad peaks kohtumenetluse lõpuni kasvatama lapsi töötuna. Riskianalüüsi vale tõlgendamise tulemusel on vastustaja püüdnud kehtestada oma teenistujatele sundvaktsineerimise nõude. Sellist nõuet ei saa kehtestada Kaitseväe käskkirjaga. Seaduses pole vastavat volitusnormi sätestatud.
3-21-2241
3.Kaitsevägi vabastas 4. oktoobri 2021. a käskkirjadega A, C, D ja X teenistusest.
4.Tartu Halduskohus tagastas 6. oktoobri 2021. a määrusega kaebuse, jättis B esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata ning A, C, D ja X esialgse õiguskaitse taotluse läbi vaatamata. Halduskohtu hinnangul pole keelamiskaebus lubatav, sest kaebajad saavad oma õigusi tõhusalt kaitsta hiljem teenistusest vabastamise käskkirja vaidlustamisega (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 2 p 1). Avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 105 ei näe üldjuhul ette tühistamiskaebust. Keelamiskaebust ei saa selle sätte kohaselt teenistusest vabastamise asjas üldse esitada. Seetõttu ei saa vabastamist keelata ka esialgse õiguskaitse korras. Lisaks ei ole B keelamiskaebuse puhul põhjust arvata, et vastustaja annab kaebaja õigusi rikkuva haldusakti. B-le pole esitatud teatist eelnevaks ärakuulamiseks. Sellest tulenevalt puudub tal ka esialgse õiguskaitse vajadus. Kuna Kaitsevägi on pärast kaebuse esitamist A, C, D ja X teenistusest vabastanud, ei ole nende keelamiskaebuse eesmärgi saavutamine võimalik ja nende esialgse õiguskaitse vajadus on ära langenud (HKMS § 121 lg 2 p 2 ja § 249 lg 3 teine lause).
5.Kaebajad esitasid määruskaebuse, milles A, C, D ja X taotlesid kaebuse muutmist ja selle muudetud kujul halduskohtule saatmist. B palus tühistada halduskohtu määrus teda puudutavas osas ja saata keelamiskaebuse halduskohtule menetlusse võtmise otsustamiseks. Ühtlasi esitas B uue esialgse õiguskaitse taotluse.
6.Tartu Ringkonnakohus rahuldas 18. oktoobri 2021. a määrusega A, C, D ja X määruskaebuse ja tühistas halduskohtu määruse seoses nende kaebuste tagastamisega. B määruskaebuse ja esialgse õiguskaitse taotluse jättis ringkonnakohus rahuldamata. Ringkonnakohus leidis, et ATS ega kaitseväeteenistuse seadus (KVTS) ei näe ette võimalust vaidlustada teenistusest vabastamisele eelnevaid toiminguid ega esitada keelamiskaebust teenistusest vabastamise ärahoidmiseks. Teenistusest vabastamine ja vabastamise põhjused selguvad lõplikult teenistusest vabastamise kohta antavast haldusaktist. ATS § 105 lg 1 on proportsionaalne (Riigikohtu otsused haldusasjades nr 3-3-1-49-16, p 22 ja 3-3-1-13-16, p 29) ja selles sätestatud õiguskaitsevahendid tõhusad. Seega pole keelamiskaebus HKMS § 45 lg-st 1 tulenevalt lubatav. B-l oli esialgse õiguskaitse vajadus. Tema teenistusest vabastamise toimingud olid viibinud üksnes puhkuse tõttu. Vabastamine oli tõenäoline. Kaebeõiguse puudumise ja põhinõude lubamatuse tõttu on samas ilmselgelt vähesed tema võimalused saavutada kaebuse rahuldamine. Avalik huvi ressursi efektiivseks kasutamiseks tegevteenistuses on kaebaja huvidest kaalukam.
7.Kaitsevägi vabastas 18. oktoobri 2021. a käskkirjaga nr 265P B tegevteenistusest.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
8.B esitas Riigikohtule määruskaebuse, milles palub tühistada ringkonnakohtu määruse resolutsiooni kaebuse tagastamise ja esialgse õiguskaitse osas, saata asi ettevalmistava menetluse jätkamiseks halduskohtule, lubada kaebust muuta ja rahuldada esialgse õiguskaitse taotlus, peatades
18.oktoobri 2021. a käskkirja kehtivuse järgmistel põhjustel. Kaebaja hinnangul on ATS § 105 mõeldud reguleerima olukorda, kus isik on juba teenistusest vabastatud. Kaebeõiguse piirang peab seaduses olema sätestatud sõnaselgelt. Praegusel juhul ei ole keelamiskaebuse esitamisele üldse piirangut sätestatud. ATS § 105 lg 1 õiguskaitsevahendid ei ole tõhusad HKMS § 45 lg 1 mõttes. Teenistusest vabastamise korral on isikul võimalik teenistust jätkata üksnes väga piiratud tingimustel (ATS § 105 lg 4). Ringkonnakohus ei andnud B-le võimalust muuta kaebust. Isegi kui keelamiskaebust ei oleks olnud võimalik esitada, tulnuks lubada kaebajal kaebust muuta, kuna oli teada, et määruse tegemise päeval vabastatakse ta teenistusest. Kuivõrd B-l oli kaebeõigus, tulnuks rahuldada ka esialgse õiguskaitse taotlus. Sellist ebaõiglust saab praegu kompenseerida vaid 2(9)
3-21-2241 Riigikohtu-poolse viivitamatu esialgse õiguskaitse andmisega. Kaebaja teenistusse ennistamine on võimalik vaid siis, kui leitakse, et tegemist on erandliku olukorraga. See tähendab, et tuleb kontrollida ATS § 105 põhiseaduspärasust käesolevas olukorras, kus kümneid teenistujaid on vabastatud õigusvastase vaktsineerimistõendi nõude tõttu teenistusest. Kaebaja on oma õiguste kaitsmiseks kõik teinud, sh vaidlustas ta käskkirja nr 162.
9.Kaitsevägi palub vastuses määruskaebusele jätta see rahuldamata. Vastustaja hinnangul ei saanud kohus suunata kaebajat kaebust muutma. Kohus ei teadnud B teenistusest vabastamise käskkirjast. Keelamiskaebus ei ole lubatud. Kaebuses viidatud küsimused on võimalik lahendada teenistusest vabastamise järel. Kohus ei saa asuda tööandja positsioonile ja oma määrusega reguleerida töökorraldust. Kui kohus kohustaks teenistussuhet jätkama ametikoha nõuetele mittevastava teenistujaga, tuleks Kaitseväel planeerida oma töö ümber. See sunniks asutust sisutule ja isikute õigusi enam riivavale menetlusele ja koormaks ülemäära avalikke ressursse. Vastustajal ei ole võimalik kaebajat rakendada ühelgi ametikohal. Sisuliselt tuleks ta jätta tööülesanneteta kaugtööle. Esialgse õiguskaitse korras ei ole võimalik abstraktselt keelata isiku teenistusest vabastamist. Käskkiri nr 265P hakkas kehtima adressaadile teatavaks tegemisest (18. oktoober 2021). See on lõpuni realiseeritud ning see on kaotanud haldusmenetluse seaduse (HMS) § 61 lg 2 alusel kehtivuse 19. oktoobril 2021. Selle täitmise peatamine pole enam võimalik.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
10.Määruskaebus on põhjendatud osaliselt. Ringkonnakohtu määruse resolutsioon tuleb tühistada seoses kaebuse tagastamisega (I), kuid jätta jõusse esialgset õiguskaitset puudutavas osas käesolevas määruses toodud põhjustel (II–V). I
11.Kohtud on määruskaebuse esitaja ekslikult jätnud ilma põhiseaduse (PS) §-le 15 vastavast tõhusast kohtulikust kontrollist olulises küsimuses.
12.ATS § 105 sätestab õiguskaitsevahendid ametniku teenistusest vabastamise korral, st pärast vabastamise kohta käskkirja andmist. See paragrahv ei reguleeri õiguskaitsevahendite kasutamist enne teenistussuhte lõpetamist. Selles olukorras on kohaldatavad halduskohtus üldiselt ette nähtud õiguskaitsevahendid, sh keelamiskaebus (HKMS § 37 lg 2 p 3). Kolleegium jääb varasema seisukoha juurde, et kaebeõiguse piirangud peavad seaduses olema sätestatud selgelt (asi nr 3-3-1-63-02, p 10). Kohtuasi nr 3-3-1-74-10, millele viitab vastustaja, puudutas samuti teenistusest juba vabastatud ametnikku ning lahendati enne ATS § 105 kehtestamist. HKMS § 121 lg 2 p 1 võimaldab kaebuse tagastada üksnes juhul, kui kohtu arvates on kaebeõiguse puudumine selge ilma kahtlusteta. Kui kaebeõiguse puudumine ei ole ilmselge, tuleb kaebeõigust kontrollida otsuse tegemisel ning kaebeõiguse puudumisel jätta kaebus rahuldamata (3-17-981/16, p-d 11 ja 13). HKMS § 45 lg 1 järgi võib keelamiskaebuse esitada üksnes juhul, kui on põhjust arvata, et vastustaja annab haldusakti või teeb toimingu, mis rikub kaebaja õigusi, ning õigusi ei saa tõhusalt kaitsta haldusakti või toimingu hilisemal vaidlustamisel. B-l oli ajend eeldada enda teenistusest vabastamist. ATS § 105 lg 4 ei näe ette tema ennistamist teenistusse, sest ta ei kasvata alla 7-aastast last. Küsimus, kas ATS § 105 tagab teenistusest vabastatud ametnikule alati ja kõiki üksikjuhu erandlikke asjaolusid arvestades piisavalt tõhusa kaitse HKMS § 45 lg 1 mõttes, on vaieldav. See võib sõltuda muu hulgas elukutsega seotud teguritest. Praegusel juhul võib hilisem kaitse osutuda ebapiisavaks, sest endisel 3(9)
3-21-2241 kaitseväelasel on keeruline kui mitte võimatu leida uut kutsealast tööd. Sõjaväelise auastmega ametikohad on vaid Kaitseväes ja Kaitseliidus (kaitseväeteenistuse seaduse (KVTS) § 12 lg 1 teine lause). Seetõttu on kohtute määrused B kaebuse tagastamise küsimuses ekslikud ja need tuleb tühistada.
13.Kuna kohtumenetluse ajal vabastati B teenistusest, peab halduskohus asja ettevalmistamist jätkates lahendama tema avalduse kaebuse muutmiseks. HKMS § 49 lg 1 esimese lause kohaselt peab kaebus muudetud kujul olema lubatav. ATS § 105 välistab üldjuhul tühistamiskaebuse esitamise. Kui kaebaja leiab, et ATS § 105 siiski ei välista käskkirja tühistamist praegusel juhul või et see paragrahv on põhiseadusvastane, on tal võimalik esitada kaebuse muutmisel põhinõudena tühistamisnõue ja alternatiivselt ATS §-s 105 ettenähtud nõuded. II
14.Ringkonnakohtu määruse resolutiivosast ja vaidlustamisviitest on näha, et resolutiivosa p-s 3 on ringkonnakohus lahendanud uut, talle esitatud esialgse õiguskaitse taotlust. Seega on kaebajal võimalus selle rahuldamata jätmist Riigikohtus vaidlustada (HKMS § 252 lg 7 esimene lause). Nii või teisiti oleks kaebajal õigus uus taotlus esitada ka Riigikohtule, samuti on kohtul volitus kaaluda esialgse õiguskaitse rakendamist omal algatusel (HKMS § 249 lg 1 esimene lause). Kolleegium ei nõustu ringkonnakohtu seisukohtadega, kuid kokkuvõttes tuleb esialgse õiguskaitse taotlus jätta rahuldamata.
15.Esialgse õiguskaitse kohaldamise esmane eeldus on esialgse õiguskaitse vajadus – olukord, kus kaebaja õiguste kaitse oleks ilma koheste abinõudeta hiljem oluliselt raskendatud või võimatu (HKMS § 249 lg 1 esimene lause). Kohus võib sellises olukorras rakendada seaduses sätestatud esmaseid meetmeid, mh peatada vaidlustatud haldusakti kehtivuse või täitmise (HKMS § 251 lg 1 p 1). Esialgse õiguskaitse raames ei lahenda kohus lõplikult põhivaidlust, kuid kohus peab taotluse lahendamisel arvestama avalikku huvi ja puudutatud isiku õigusi ning hindama kaebuse eduväljavaateid ja esialgse õiguskaitse määruse ettenähtavaid tagajärgi (HKMS § 249 lg 3 esimene lause). Esialgset õiguskaitset on võimalik taotleda ja kohaldada kohtumenetluse igas staadiumis, sh enne kui kohus on võtnud seisukoha kaebuse muutmise lubatavuse kohta (HKMS § 249 lg 1 esimene lause). Esialgse õiguskaitse taotlus tuleb lahendada kiireloomulisena piiratud informatsiooni tingimustes (HKMS § 252 lg 1). Määruse tagajärgi ei pruugi kohus tuvastada tõendite alusel, kuid faktilised asjaolud peavad olema põhistatud ja prognoosid peavad olema põhjendatud. Asjaolusid võib esialgse õiguskaitse menetluses hinnata ka Riigikohus (HKMS § 134 ja § 252 lg 2; vrd Riigikohtu üldkogu määrus nr 3-3-1-15-12, p 63). III
16.Ringkonnakohus tegi vea, leides, et asjas puudub esialgse õiguskaitse vajadus. Enne kaebaja vabastamist oli see vajadus ilmselge, sest ATS § 105 arvestades raskendab vabastamine õiguskaitset (eespool p 12). Esialgse õiguskaitse vajadus ei langenud kaebaja teenistusest vabastamisega täielikult ära. Enam poleks võimalik rahuldada algses kaebuses esitatud keelamisnõuet, kuid vaidlus ei ole selle tõttu ammendunud. Kaebajal on võimalus oma kaebust muuta ja muutmisavalduse ongi kaebaja esitanud (eespool p 13).
4(9)
3-21-2241
17.HKMS § 251 lg 1 p 1 kohaselt võib kohus esialgse õiguskaitse määrusega peatada nii haldusakti täitmise kui ka kehtivuse. Kolleegiumi hinnangul oleks asjaoludesse süvenemata ennatlik välistada praeguses asjas selle sätte kohaldamine, kui kaebaja vabastamine sai võimalikuks kohtu vea tõttu esialgse õiguskaitse taotluse lahendamisel. Seepärast peab kolleegium vajalikuks esmalt anda eelhinnang kaebuse eduväljavaadetele. IV
18.Kaebus pole ilmselgelt perspektiivitu, kuid selle eeldatavad eduväljavaated on pigem kasinad.
19.Määruskaebuse esitaja teenistusest vabastamine põhines Kaitseväe juhataja siseaktil, käskkirja nr 162 p-l 4. Sellega kehtestati Kaitseväe teenistujatele koroonavastase vaktsineerimise alustamise, vaktsineerimiskuuri läbimise või sama haiguse läbipõdemise kohta tõendi esitamise nõue. Praeguses asjas vaidlustab kaebaja vaktsineerimisnõude rakendamist, kuid ta on vaidlustanud ka selle kehtestamise (haldusasi nr 3-21-2071, mida kolleegium lahendab samal ajal). Käskkirja nr 162 p 4 tühistamise korral oleks kaebaja teenistusest vabastamine vältimatult õigusvastane. Kolleegiumi esialgsel hinnangul on käskkirja nr 162 p 4 tühistamine pigem vähetõenäoline.
20.Käskkirja nr 162 p-ga 4 kehtestatud nõuet ei saa pidada otseseks vaktsineerimiskohustuseks. Samas tuli käskkirja p 8 kohaselt personaliosakonna ülemal algatada nõuet rikkunud isikute suhtes menetlustoimingud töölepingu seaduses, avaliku teenistuse seaduses ja kaitseväeteenistuse seaduses sätestatud alustel. Praktikas tõi see kaasa kaebaja vabastamise tegevteenistusest. Seetõttu oli käskkirja nr 162 p-ga 4 kehtestatud nõue mõju poolest võrdväärne vaktsineerimiskohustusega (vt ka Euroopa Inimõiguste Kohtu (EIK) suurkoja otsus asjades nr 47621/13 jt: Vavřička jt vs. Tšehhi, p 259–260; vrd kommunikeeritud asi nr 46061/21: Thevenon vs. Prantsusmaa). See ei muuda aga tõendi esitamise nõuet iseenesest õigusvastaseks.
21.Põhiõigusi ja -vabadusi tohib avalik võim piirata ainult seaduse alusel (PS § 3 lg 1), piirang ehk riive peab olema demokraatlikus ühiskonnas vajalik ega tohi moonutada õiguste ja vabaduste olemust (PS § 10). Tulenevalt olulisuse põhimõttest peab riive aluseks olev seadus olema seda täpsem, mida intensiivsem on riive (Riigikohtu üldkogu otsus asjas nr 3-4-1-8-09, p 160; põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus nr 5-19-40/36, p 50).
22.Ka kaudne vaktsineerimisnõue sekkub inimese kehalisse puutumatusse. Kehaline puutumatus on ennekõike kaitstav eraelu puutumatuse raames (PS § 26; inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni art 8; EIK suurkoja otsus asjas nr 25358/12: Paradiso ja Campanelli vs. Itaalia, p 159). Vaktsiinidega kaasnevad riskid riivavad õigust tervise kaitsele (PS § 28 lg 1) ja võivad äärmuslikel juhtudel lõppeda surmaga (PS § 16). PS § 124 lg 3 teisest lausest ei tulene absoluutset keeldu riivata kaitseväelaste puhul seal loetletud põhiõigusi. See säte piirab üksnes PS § 124 lg 3 esimeses lauses sätestatud erilist piiranguklauslit, mis võimaldab kaitseväelase mõnest põhiõigusest, nt liikumisvabadusest ja ettevõtlusvabadusest sootuks ilma jätta või sekkuda tavaolukorras piiramatusse põhiõiguse tuuma. Ka kaitseväelaste põhiõigusi võib piirata PS 2. peatükis sätestatud üldistel alustel.
23.Kaebaja leiab, et mistahes vaktsineerimisnõude saaks riik kehtestada ainult seadusega. Kolleegiumi hinnangul võivad vaktsineerimisnõuded olla väga erineva intensiivsusastmega, sõltuvalt kestusest, kohustuse otsesest või kaudsest iseloomust, nõudega seotud hüvede olulisusest, isiku suhtest avaliku võimuga ning vaktsiini manustamisega kaasnevatest riskidest ja nende hindamise võimalustest. Sellest tulenevalt võivad ka nõuete õiguslikud alused erineda. Riigikohtu senist praktikat 5(9)
3-21-2241 arvestades ei saa välistada vaktsineerimisnõuete kehtestamist madalama astme õigusaktiga seaduse alusel (Riigikohtu üldkogu otsus asjas nr 3-4-1-8-09, p 160; põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus nr 5-19-40/36, p 50). Selle kohaselt sõltub volitusnormi täpsusaste ka nõude ajalisest ja isikulisest ulatusest ning vaktsineerimisest sõltuvusse seatud põhiõiguste olulisusest. Tuleb ka arvestada, et haldusaktiga kehtestatud üldkohustuslikke vaktsineerimisnõudeid pole lubatud hoida kehtimas lõpmatult kaua. Üksikjuhtumi reguleerimine HMS § 51 tähenduses eeldab, et juhtum on piiritletud, ennekõike ruumiliselt, ajaliselt, isikuliselt või esemeliselt.
24.Avalikus teenistuses ja muus vormis avalike ülesannete täitmisel osalevate inimeste suhtes võib vaktsineerimisnõude kehtestamine tulla kõne alla ka üldisema volitusnormi alusel määruse, haldusakti või halduse siseaktiga, arvestades nõude adressaatide piiratumat ringi ja nende erilist suhet riigi või muu avaliku võimu kandjaga. Kaitseväe juhataja 31. augusti 2021. a käskkirja kui halduse siseakti p-le 4 võivad anda piisava aluse töötervishoiu ja tööohutuse seaduse (TTOS) § 13 lg 2 ja Vabariigi Valitsuse 5. mai 2000. a määruse nr 144 „Bioloogilistest ohuteguritest mõjutatud töökeskkonna töötervishoiu ja tööohutuse nõuded“ § 6 lg 2 p 11. TTOS § 1 lg 2 järgi laieneb see seadus ka kaitseväelaste teenistustingimustele niivõrd, kuivõrd eriseadusega või nende alusel kehtestatud õigusaktidega ei ole sätestatud teisiti. TTOS § 4 lg-ga 1 ja § 13 lg-ga 2 on tööandjale antud õigus kehtestada ettevõttes (sh riigiasutuses) töötervishoiu ja tööohutuse nõudeid. Seda õigust ei piira KVTS § 31 lg 6, sest TTOS § 13 lg 2 lubab sõnaselgelt kehtestada õigusaktides ettenähtust rangemad nõuded ning KVTS ega selle rakendusaktid ei sätesta rangemate tingimuste kehtestamise õiguse suhtes erandit.
25.Kaitseväes kehtestatud kaudse vaktsineerimisnõude proportsionaalsust (sobivust, vajalikkust ja mõõdukust legitiimse eesmärgi suhtes) tuleb kohtutel kontrollida edasises menetluses täpsemalt, kuid praegu ei ole kolleegiumil selle suhtes tõsiseid kahtlusi.
26.Vaktsineerimisnõude eesmärk on koroonapandeemia tingimustes üldiselt inimeste elude ja tervise kaitse ja riigi tuumikfunktsioonide lakkamatu tagamine. Kaitseväelaste vaktsineerimisnõude spetsiifiline eesmärk on kaitseväelaste teenistus- ja reageerimisvõime säilitamine, seeläbi riigi kaitsevõime ehk kokkuvõttes riigi enda kindlustamine.
27.Kaebajal on õigus, et kaitsesüstimine ei välista inimese poolt koroonaviiruse edasikandmist ega tema haigestumist, eriti, kui on tegemist tiheda ja püsiva kontaktiga. On ka näiteid vaktsineeritute rasketest haigusjuhtudest. Samuti väheneb vaktsiini toime aja möödudes. Meetme sobivuse test aga ei nõuagi meetme 100% efektiivsust. Siiski viitab tänane teadmine käesoleva määruskaebuse lahendamiseks piisavalt vaktsiinide efektiivsusele: koroona vastu vaktsineeritud haigestuvad elanikkonnas üldiselt harvemini ja kergemalt kui immuunsuseta inimesed. Neid järeldusi toetavad süsteemselt kogutud, analüüsitud ja hinnatud teadusandmete tervikraportid ning riigiülesed vaktsineerimise efektiivsusuuringud, nt Haiguste Ennetamise ja Tõrje Euroopa Keskuse (ECDC) raportid.1 Muu hulgas kinnitab ECDC
1.septembri 2021. a tehniline raport, et koroonavastane vaktsineerimine aitab vähendada haigusesse
3-21-2241 nakatumise, sümptomaatilise haigestumise, raskete haigusvormide, hospitaliseerimise ning surmade ohtu.2 Seda toimet täheldatakse samade allikate järgi üldiselt ka SARS-CoV-2 Delta variandi ringlemise tingimustes, kuigi on andmeid mõju vähenemise kohta ennekõike teatud riskigruppide, nt eakate puhul.3 Selle põhjal võib praegu eeldada, et vaktsineerimine võimaldab vastustajal riigikaitselise tegevuse korraldamisel esmajoones vähendada tegevteenistujate raske haigestumise riski ning vähemal määral viiruse ülekandumist. Kaebuses viidatud üksikuuringud viitavad vaktsineeritute nakatumise võimalusele. See aga pole vaidluse all ega lükka ümber eelnevaid üldisi järeldusi. Küll oleks põhiasjas kohane tugineda uuringutele, mis käsitlevad kaebajaga sarnaseid rühmi. Kolleegium rõhutab ka, et teadusandmete põhjal metoodiliselt tehtud järeldustele tuginemist haldusorgani ega kohtu poolt ei takista see, et osa teadlasi on teistsugusel seisukohal. Teadusandmeid koroonaviiruse teemal tuleb pidevalt juurde. Seetõttu nõuab vaktsiinide mõju hindamine pidevaid uuringuid ja seiret. Samas ei muuda täienevad andmed prognoosidel põhinevaid otsuseid iseenesest õigusvastaseks (Riigikohtu halduskolleegiumi otsus nr 3-18-1891/46, p 19).
28.Vaidlusalune vaktsineerimisnõue on suure tõenäosusega vajalik, sest praegu pole näha sama tõhusaid leebemaid meetmeid ülal viidatud eesmärkide saavutamiseks. Ulatuslike karantiinide, liikumispiirangute, viibimiskeeldude jne taastamine, st ühiskonna sulgemine, ei tule kõne alla leebema meetmena. Sellised piirangud tooks nii kaitseväelastele endile kui ka teistele isikutele kaasa võrreldamatult intensiivsemad põhiõiguste riived kui vaktsineerimine. Ühtlasi raskendaks need Kaitseväe tegevust. Leebema meetmena ei ole samaväärne kaitseväelaste massiline testimine. Lisaks suurtele kuludele ei aita see vältida testitava kaitseväelase nakatumist väljaspool teenistust. Vaktsineerimisnõude eesmärk on vähendada kaitseväelaste nakatumise ohtu üleüldse. Nakatunud kaitseväelaste tuvastamine ja isoleerimine ning hügieeninõuete järgimine saavad vaktsineerimist täiendada, aga mitte asendada. Tõsiselt võetavaid andmeid vaktsiinidega võrreldes vähemalt sama tõhusate, ohutute ja Eestis laialt kättesaadavate ravimite kohta praegu ei ole.
29.Vaktsineerimisnõude eesmärgid on äärmiselt kaalukad. Teiste inimeste elu ja tervise kaitse ei ole pelgalt riigi õigus, vaid ka kohustus (PS §-d 13 ja 14). Arvestades kaitstavate õigusväärtuste kaalu ja pandeemia tagajärgede tõsidust nii elu, tervise kui ka vabaduse seisukohast, on vaktsineerimisnõudel tungiv sotsiaalne vajadus. Koroonavastase kaitsesüsti nõudega kaasnev riive on esialgsel hinnangul mõõdukas. Pooltel ja kohtul on võimalus seda põhiasjas täiendavate andmetega kinnitada või kummutada. Vaktsineerimise kõrvaltoimed võivad harvadel juhtudel olla tõsised või ülitõsised (haiglaravi vajadus, eluohtlik reaktsioon, tervisekahju, surm). 27. detsembrist 2020 kuni 8. novembrini 2021 oli Eestis tehtud kokku 1 531 430 vaktsiinisüsti. Samal ajavahemikul laekus Ravimiametile 224 teatist tõsiste kõrvaltoimete kohta. Peamiselt on neil juhtudel olnud tegemist allergiliste reaktsioonidega ning neuroloogiliste ja kardioloogiliste häiretega. Neljal surmaga lõppenud juhtumil (neist kolm 63-aastased ja vanemad, üks
European Centre for Disease Prevention and Control, Interim public health considerations for the provision of additional COVID-19 vaccine doses, 01.09.2021 – https://www.ecdc.europa.eu/sites/default/files/documents/Interimpublic-health-considerations-for-the-provision-of-additional-COVID-19-vaccine-doses.pdf, lk 9–15.
Vt ka J. L. Bernal jt, Effectiveness of Covid-19 Vaccines against the B.1.617.2 (Delta) Variant, The New England Journal of Medicine 21.07.2021 – https://www.nejm.org/doi/full/10.1056/nejmoa2108891.
7(9)
3-21-2241 31-aastane) ei saa seost vaktsiiniga välistada.4 Vaktsineerimisnõude intensiivsust vähendab täiendavalt tõsiasi, et just enda vaktsineerimata jätmine ohustab inimese elu ja tervist ning mitte väiksemal, vaid suuremal määral – tulenevalt suuremast ülekandumise tõenäosusest (eespool p 27).
30.Vaidlusalune vaktsineerimisnõue iseenesest ei alanda inimväärikust (PS § 10, vt ka EIK otsus asjas nr 41994/21 Zambrano vs. Prantsusmaa). Tegemist ei ole ka tahtevastase meditsiini- ega teaduskatsega (PS § 18 lg 2), vaid arstiteaduse tulemuste praktilise rakendamisega teiste inimeste elude ja tervise ning riigi kaitseks. Vaktsineerimisnõude kehtestamise hetkeks oli ainuüksi Eestis vaktsineeritud 727 190 inimest koroonahaiguse vastu. Seega oli sellel ajal olemas arvestatav kogemuslik teadmine vaktsiinide võimalike reaktsioonide kohta. PS § 41 lg-st 2 nähtub otseselt, et riik võib inimesele kohustusi peale panna ja nende täitmist nõuda ka tema veendumuste vastaselt.
31.EIK on vaktsineerimisnõuetega seoses oluliseks pidanud ka lisatagatisi: vaktsiini ohutuse üldist hindamist, võimalike vastunäidustuste hindamist konkreetse inimese puhul, kasutatavate vaktsiinide pidevat seiret ja hüvitamismehhanismi raskete kõrvalmõjude korral (kohtuotsus asjas nr 47621/13 jt, p 301–302). Kolleegium ei näe praegu nende tingimuste rikkumist. Vaktsiinide sissevedu, turustamine, käitlemine ja tõsistest kõrvaltoimetest teatamine on reguleeritud ravimiseaduse ja EL-i vastavate õigusaktidega. Käskkirja nr 162 p 5 jättis tegevväelastele võimaluse esitada tõend vaktsineerimist tõkestavate meditsiiniliste näidustuste kohta. KVTS §-d 193 jj näevad kaitseväelaste puhul ette hüvitised teenistusülesannete täitmise tõttu põhjustatud tervisekahju, töövõimetuse või surma korral. Käskkirja nr 162 p-s 4 sätestatud nõude alusel toimuv vaktsineerimine on käsitatav teenistusülesande täitmisena nende sätete mõttes. Õiguspärase haldusaktiga tekitatud varalise kahju õiglane hüvitamine on reguleeritud ka riigivastutuse seaduse §-s 16. Avalikes huvides peale pandud kohustusega tekitatud mittevaralise kahju hüvitamiseks võib aluse anda põhiseadus (vrd Riigikohtu üldkogu otsus asjas nr 3-3-1-69-09, p 61; põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus nr 5-21-3/11, p 40).
32.Käskkirja nr 162 p 4 kehtima jäämisel oleks kaebaja teenistusest vabastamine tõenäoliselt, kuid mitte täiesti vältimatult õiguspärane. KVTS § 83 lg 2 p 5 kohaselt peab tegevteenistusse asuda sooviv isik esitama seadusega või seaduse alusel nõutava dokumendi. KVTS § 140 lg 1 p 4 ja § 145 lg 1 kohaselt vabastatakse tegevväelane teenistusest nõuetele mittevastavuse korral, kui ilmnevad asjaolud, mis oleks välistanud tema teenistusse võtmise sama seaduse § 83 kohaselt. ATS § 95 lg 1 koosmõjus §-ga 15 kohustab asutust ametnikku teenistusest vabastama, kui ilmneb asjaolu, mis välistab isiku teenistusse võtmise (vt ka eespool p 20). Põhiasja menetluses tuleb anda lõplik hinnang, kas olukorra lahendamiseks oleks nii õiguslikult kui ka praktiliselt leidunud mõni leebem abinõu. V
33.Sunnitud vabastamine teenistusest on kaitseväelase jaoks iseenesest tõsine tagajärg, riivates elukutse valiku vabadust (PS § 29 lg 1). Teenistusest vabastamine ATS § 95 alusel võib tuua ametnikule, sh tegevväelasele kaasa kohustuse hüvitada ressursimahuka koolituse kulud (KVTS § 101 ja ATS § 32 lg 5). Osa kaitseväelasi võib ilma jääda ka tegevteenistuspensionist (kaitseväeteenistuse seaduse rakendamise seaduse § 393).
34.Tallinna Ringkonnakohus on praegusega sarnases vaidluses leidnud, et üksikud immuniseerimata kaitseväelased ei kujuta endast tõsist ohtu riigi kaitsevõimele ning inimeste eludele ja tervisele (määrus nr 3-21-2237/11, p 10). Kaitseväe vaktsineeritus oli 21. oktoobri 2021. a seisuga 98% (Tallinna Halduskohtu määrus nr 3-21-2237/13, lk 7).
3-21-2241 Õiguslikud kui ka praktilised võimalused immuniseerimata kaitseväelaste töö ümberkorraldamiseks on pigem piiratud, kuid neid tuleb põhiasjas seoses vabastamiskäskkirja proportsionaalsusega täpsemalt uurida. ATS § 33 (KVTS § 1 lg 3) võimaldab ametniku (ka tegevväelase) viia tähtajaliselt üle teisele ametikohale, kuid seda väga kindlatel eesmärkidel ja ainult üleviidava nõusolekul (ATS § 33 lg 3). Kui 2% kaitseväelastest on tarvis ümber paigutada teisele, ohutumale tööle, siis tuleb leida uus tegevus ka seni vastavaid ülesandeid täitnud teenistujatele. Kui vaktsineerimata kaitseväelane ettevaatusabinõudele vaatamata siiski nakatab teenistuskaaslasi ja need muutuvad töövõimetuteks, tuleb ka nakatunutele leida ajutiselt asendajad või jäävad nakatunute ülesanded täitmata. Leebema alternatiivina teenistusest vabastamisele võiks põhimõtteliselt kõne alla tulla ka ametikohajärgsete ülesannete muutmine, teenistussuhte peatumine palga säilitamisega või ilma, näiteks puhkuseks jms. Kehtivas õiguses on võimalused nende abinõude rakendamiseks siiski pigem napid. Vastava normistiku põhiseaduspärasust tuleb põhiasjas vajadusel hinnata.
35.Kaebajaga võib nõustuda, et kaitseväelased üldiselt pigem ei kuulu koroonahaiguse riskirühmadesse. Teisalt jälle on Kaitsevägi viiruse levikuks võrreldes paljude muude asutustega soodsam keskkond. Kaitseväelased puutuvad tööl olles eelduslikult pidevalt kokku teiste inimestega (vt määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11). Kaitseväe ülesannete täitmine eeldab lähestikku viibimist kasarmutes, rivistustel, väljaõppel, sõidukites jne. Kontakte on palju suuremal hulgal võrreldes muude avaliku võimu asutustega. Paljude tegevväelaste ülesannete täitmine ei ole võimalik kaugtöö korras. Kaitseväelase ülesanded (nt väliõppused, füüsiline treening) on takistatud, kui ta on haige või karantiinis.
36.Praegu hinnates on riigikaitse ja rahvatervisega seotud huvi kõnealuses asjas kaalukam. Kuna kaebuse eduväljavaated on väikesed ja kaebaja oleks saanud enda teenistusest vabastamist ära hoida, ei võimalda HKMS § 249 lg 3 esimene lause kokkuvõttes kohtul esialgset õiguskaitset kohaldada ja kaebaja teenistusest vabastamise käskkirja kehtivust peatada. (allkirjastatud digitaalselt)
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.