Riigihanked › Riigihanked

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 10 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 23.09.2019.

3-19-1000 Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

3-19-1000 kehtestatud nõudeid. Asjaolu, et hankelepingus on mingi rikkumine määratletud olulise lepingurikkumisena, annab aluse käsitada kõnealust rikkumist olulisena ka RHS § 95 lg 4 p 8 kohaldamise mõttes. Hankija poolt 15.04.2019 otsuses välja toodud hankelepingute rikkumiste iseloomust ja kogusest nähtub, et hankelepinguid on rikutud oluliselt ja/või pidevalt. Õige on see, et vaidlustaja poolt toime pandud lepingurikkumised on bussiveo valdkonnale omased, kuid vaidlustatud hankija otsusest nähtub, et kindlasti ei ole tegemist üksikute rikkumiste fragmentidega ning neid esineb kaugelt rohkem, kui võiks pidada mõistlikuks. Seetõttu on täidetud RHS § 95 lg 4 p-i 8 kohaldamise eeldus, et hankelepingut või hankelepinguid peab olema rikutud oluliselt või pidevalt. RHS § 95 lg 4 p 8 üks koosseisuline element ei ole rakendatud sanktsiooni rahaline suurus, vaid rahalise sanktsiooni rakendamise fakt ise. Asjaolu, et hilinemisega seotud rikkumised ei ole aluseks kehtiva hankelepingu tellijapoolseks ennetähtaegseks lõpetamiseks, ei mõjuta RHS § 95 lg 4 p 8 kohaldamist. Hankija ei ole teinud otsuses olulisi kaalutlusvigu. Otsuses üksikasjalikult kirjeldatud rikkumiste alusel on hankija leidnud, et võrreldes teiste vedajatega, kellega hankijal on sõlmitud lepingud, on vaidlustaja suhtes rakendatud kordades rohkem sanktsioone, mis ei ole aga vaidlustajat suunanud teenuse kvaliteeti parandama, mistõttu vaidlustaja on kaotanud hankija silmis usaldusväärsuse lepingupartnerina. Nõustuda ei saa vaidlustaja väitega, et hankemenetlusest kõrvaldamine on ebaproportsionaalne seetõttu, et toob suure tõenäosusega kaasa vaidlustaja lõpetamise või vähemalt töömahu mitmekordse vähenemise ja seeläbi töökoha kaotuse paljudele bussijuhtidele.

3-19-1000 hankemenetlustes on osutanud suurtele puudustele seoses oluliste nõuetega, näiteks ei ole suudetud täita kohustusi, tarnitud toote või osutatud teenusega seoses on esinenud olulisi puudusi, mistõttu ei ole olnud võimalik neid kavandatud otstarbel kasutada, või on aset leidnud sobimatu käitumine, mis põhjustab tõsiseid kahtlusi ettevõtja usaldusväärsuse suhtes. /.../ Fakultatiivseid kõrvalejätmise põhjuseid kohaldades peaksid avaliku sektori hankijad pöörama erilist tähelepanu proportsionaalsuse põhimõttele. Väikesed rikkumised peaksid ainult erandjuhtudel viima ettevõtja kõrvaldamiseni. Siiski võivad korduvad väikesed rikkumised seada kahtluse alla ettevõtja usaldusväärsuse ja põhjendada tema kõrvaldamist“. VAKO on leidnud, et RHS § 95 lg 4 p-i 8 tuleb lugeda direktiivi 2014/24/EL art 57 lg 4 p 8 valguses ning sisustada seda viisil, et oluliselt või pidevalt peab olema rikutud eelnevalt sõlmitud hankelepingu(te) olulist nõuet (vt VAKO 01.04.2019 otsus nr 33-19/203234, p 14). Samast põhimõttest on juhindunud VAKO käesolevas asjas vaidlustatud 17.05.2019 otsuses. VAKO seisukoht on õige. Kui hankija tugineb hankelepingu rikkumiste kogumile, siis ei pea kõik etteheidetavad lepingurikkumised eraldiseisvalt täielikult täitma RHS ja direktiivi 2014/24/EL mainitud koosseisu. Erinevaid rikkumisi saab vaadata ja hinnata koos, st hankija võib arvesse võtta hankelepingu täitmist tervikuna. Erinevad rikkumised, mis eraldiseisvalt ei pruugi olla piisavad, et hankija hankest kõrvaldada, võivad kogumis sellise otsuse tegemiseks küllaldase põhjuse anda. Iseäranis siis, kui rikkumisi esineb palju ja pidevalt. Arvesse saab võtta ka selliseid rikkumisi, mis ei moodusta ajas korduvat käitumismustrit, vaid on üksikjuhtumid, kuna ka sellised rikkumised iseloomustavad hankija hoolsust hankelepingu täitmisel üldisemal tasandil. Vastustaja on kaebaja hankest kõrvaldamisel järgmiste kaebaja ja vastustaja vahel sõlmitud hankelepingute rikkumisele: riigihanke nr 135802 tulemusena sõlmitud leping nr 2-8.1/25 (läänesuuna ATL), riigihanke nr 132993 tulemusena sõlmitud leping nr 2-8.1/23 (idasuuna ATL), riigihanke nr 162149 tulemusena sõlmitud Harku valla siseliinide teenindamise leping nr 28/14 (Harku ATL), riigihanke nr 172415 tulemusena sõlmitud hankeleping Keila valla siseliinide teenindamiseks (Keila ATL) ja riigihanke nr 171751 tulemusena sõlmitud leping Jõelähtme valla siseliinide teenindamiseks (Jõelähtme ATL) ning riigihanke nr 173200 tulemusena sõlmitud hankeleping Harju maakonna Kose valla siseliinide teenindamiseks (Kose ATL). Hankija 15.04.2019 otsus on õiguspärane ning kaalutlusreegleid järgiv. On tõsi, et hankelepingu rikkumiste jaotuse oluliseks ja väheoluliseks paneb suuresti paika hankija, kes koostab hankedokumendid, sh hankelepingu tingimused. Hankes osalejatel on küll võimalik hankedokumente vaidlustada, kuid küsimuses, millist lepingurikkumist käsitada olulisena ja millist väheolulisena, on hankijal märkimisväärne kaalutlusruum. Sellisena on õige kaebaja väide, et pakkujatel puuduvad arvestatavad võimalused hankelepingu tingimuste kujundamisel kaasa rääkida. RHS § 95 lg 4 p 8 kohaldamisel ei saa piirduda hankelepingu üksikute punktide grammatilise tõlgendusega ega sellistele lepingu punktidele hankelepingus omistatud tähendusega, vaid lepingu punktide tähendust tuleb hinnata lepingu tõlgendamise üldisi põhimõtteid (vt VÕS § 29) aluseks võttes, sh tuleb arvestada nt lepingupoolte käitumist. Seega, lepingurikkumisi tuleb hinnata sisuliselt ega saa piirduda neile üksnes hankelepingus omistatud tähendusega. Hankija ei olegi kaebaja etteheidetud viisil toiminud. Hankija ongi 15.04.2019 otsuses erinevate lepingu rikkumiste puhul lisaks viitele ATL-le sisuliselt põhjendanud, miks antud rikkumist tuleb pidada konkreetse ATL oluliseks nõudeks ja miks rikkumised on olulised. Nt on hankija 15.04.2019 otsuses välja toonud, et GPS-seadmete nõuetekohane kasutus on ATL oluline nõue, kuna vaid sel moel on hankijal võimalik veenduda, et vedaja järgib ATL-s ettenähtud marsruuti, samuti on GPS-andmed läbitud liiniveo mahu kohta hankijale ainsaks võimaluseks kontrollida vedajale makstava tasu arvestuse aluseks olevat liiniveomahtu võrrelduna vedaja poolt esitatavate aruannetega. 4(11)

3-19-1000 Lisaks toimub GPS-andmete alusel veootste läbimise aegade analüüs eesmärgiga optimeerida sõiduplaane vastavalt liiklusoludele. Kassaseadmete riketest teavitamine on aga oluline tagamaks piletitulu laekumine. Hankija on ka põhjendanud, miks on oluline ATL-s ettenähtud marsruudi ja sõiduplaani täpne järgimine, sõidumeeriku kasutamine, hanketingimustele vastavad ja tehniliselt korras bussid, hilinemiste ja peatustest möödasõidu vältimine jms. Seega ei ole hankija piirdunud üksnes formaalsete viidetega ATL punktidele, vaid on sisuliselt põhjendanud, miks konkreetne rikkumine on käsitatav olulise ATL nõude rikkumisena. Hankija 15.04.2019 otsuses välja toodud erinevaid ATL-ide rikkumisi on VAKO oma 17.05.2019 otsuses liigendanud (vt otsuse p 12) järgnevalt: 1) baastaset ületavad hilinemised, ärajäänud veootsad, marsruudi omavoliline muutmine ning peatustest möödasõit; 2) teavitamiskohustuste rikkumine; 3) ATL-i sõlmimise aluseks olnud riigihanke tehnilisele kirjeldusele mittevastavate busside kasutamine; 4) tehniliselt nõuetele mittevastavate busside kasutamine; 5) GPS-seadmete, piletimüügisüsteemidega ja piletimüügiga seonduvate kohustuste täitmata jätmine; 6) õigusaktides sätestatud nõuete täitmata jätmine bussijuhi poolt. VAKO on otsuse p 12 alap-des 1–6 analüüsinud erinevaid rikkumiste gruppe ja järeldanud, et kõigi vaidlustajale etteheidetud rikkumiste näol on põhimõtteliselt tegemist oluliste lepingurikkumistega, mistõttu on vaidlustaja rikkunud hankelepingu olulisi nõudeid, mis on eelduseks RHS § 95 lg 4 p 8 kohaldamisele. Kaebaja on leidnud, et väljatoodud rikkumisi ei saa pidada oluliseks ega eriti tõsiseks, kuid ei ole hankija põhjendusi ümber lükanud. On usutav, et hankija 15.04.2019 otsuses välja toodud rikkumisi esineb ka teistel veoettevõtjatel. Kaebaja on viidanud, et tegemist on bussiveo valdkonnale omaste rikkumistega. See väide on usutav, kuid see ei legitimeeri ega pisenda kuidagi kaebaja lepingurikkumisi. Kaalutlusreeglite rikkumisega oleks tegemist siis, kui hankija eelistaks üht pakkujat teisele, näiteks jätaks hankest kõrvaldamata samaväärse või suurema rikkumiste arvuga konkurendi. Selle kohta aga andmed puuduvad. Hankija on vastupidi 15.04.2019 otsuses välja toonud, et teistel vedajatel esines rikkumiste alusel rakendatud sanktsioone sõltuvalt vedajast 5–100 korda väiksemas mahus, seejuures 5 vedajaga sõlmitud liiniveo lepingu alusel ei ole üldse esinenud sanktsioneeritavaid rikkumisi. Vastustaja esitatud tabelist „Tasusumma vähendamine perioodil 01.01.2017–31.03.2019“ nähtub, et kaebajale on selle perioodi eest kohaldatud leppetrahvi 54 951 eurot, AS-le Hansa Bussiliinid 500 eurot, AS-le GoBus 900 eurot, Hansabuss AS-le 4638,60 eurot, Samat AS-le 9353 eurot ja Temptrans ASle 10 154,40 eurot. Ehkki erinevate lepingute mahud võivad olla erinevad, on siiski märgatavad erisused kohaldatud leppetrahvi määrades. Kaebaja ei ole kummutanud väidet, et võrreldes teiste vedajatega on tal proportsionaalselt rohkem lepingurikkumisi. Lisaks rikkumiste sisule on tähelepanuväärne rikkumiste hulk ja korduvus. Näiteks baastaset ületavaid hilinemisi ja veootsi sanktsioneeriti läänesuuna ATL-s 2017. a II, III, 2018. a II, III ja IV ning 2019. a I kvartalis, idasuuna ATL-s 2017. a I, II, IV, 2018. a II, III, IV ja 2019. a I kvartalis. Tegemist ei ole üksikute hilinemistega ega ärajäänud veootstega, vaid massiliselt esinenud probleemiga (enamasti üle 100, mõnes kvartalis üle 300 üle 10 minutilise hilinemise, vahemikus 31–117 ärajäänud veootsa kvartali kohta). Erinevate ATL-de raames on korduvalt sanktsioneeritud ka GPS-seadmete puudumisi, marsruudi rikkumisi, sõite ilma kassata, tehniliselt mittekorras busside kasutamist, tehnilisele kirjeldusele mittevastava asendusbussi kasutamist, sõidugraafiku omavolilist muutmist, sõidumeeriku mittekasutamist jms (vt kokkuvõtet VAKO 17.05.2019 otsuse p-s 11). Hankija leiab 15.04.2019 otsuses, et tegemist on süsteemse hankelepingute eiramisega. Hankija on vaidlusaluses otsuses välja toonud, et asjaolud kogumis on seadnud kahtluse alla kaebaja usaldusväärsuse hankelepingu partnerina, kuna pakkuja tegevuses hankijaga sõlmitud hankelepingute täitmisel esinevad 5(11)

3-19-1000 pidevad ja olulised lepingurikkumised ning vaatamata hankija korduvatele pretensioonidele ei ole vedaja rakendanud efektiivseid meetmeid oma lepingulise soorituse kvaliteedi parandamiseks. Kaebaja kõrvaldamiseni on viinud rikkumiste iseloom ja süsteemsus. Õige ei ole kaebaja seisukoht, et tegemist on üksikute ja mitteoluliste rikkumiste fragmentidega. Olukorras, kus leppetrahve on kohaldatud ja neid ei ole vaidlustatud, vaid kaebaja on nendega valdavas osas nõustunud, ei pea VAKO ega kohtud asuma kontrollima, kas või mil määral olid konkreetsed lepingurikkumised vabandatavad. Igal rikkumisel võivad olla kaebaja seisukohast usutavad seletused (nt inimlik faktor, lepingu mahu ettenägematu suurenemine vms), kuid see ei tee rikkumisi olematuteks. VAKO ega kohtud ei saa asuda hankest kõrvaldamise menetluses hindama seda, kas leppetrahvide määramine on toimunud objektiivsetest või subjektiivsetest asjaoludest lähtuvalt. Kaebajal on olnud võimalik määratud leppetrahvid vaidlustada. Tsiviilasja 2-19-4850 raames ongi kaebaja vaidlustanud osaliselt lääne ja Jõelähtme ATL-i raames määratud leppetrahve. Asjaolu, et kaebaja on osaliselt vaidlustanud leppetrahve, ei mõjuta vaidlustatud otsuse õiguspärasust. Esiteks on tegemist väikese osaga kaebajale etteheidetud lepingurikkumistest. Hagi tsiviilasjas nr 2-19-4850 puudutab lääne ATL raames määratud leppetrahvi 6000 eurot jaanuaris 2019 seoses liinidel 108, 111 ja 118 toimunud hilinemistega (Jõelähtme ATL lepinguga seoses määratud leppetrahv puudutab juhtumit, millele vastustaja 15.04.2019 otsuses ei ole tuginenud). Hagiavaldusest nähtuvalt ei ole kaebaja vaidlustanud toimunud hilinemisi, vaid leppetrahvi määramise õiguslikku alust, samuti leppetrahvide arvestamise metoodikat (kas arvestada kvartali- või kuupõhiselt). Kohaldatud leppetrahvi üldsumma ei ole hankest kõrvaldamise otsuse hindamisel määrava tähendusega. Siiski peegeldab kaebaja leppetrahvide üldsumma, arvestades üksikute juhtude eest määratud küllaltki väikseid trahve, et rikkumisi on olnud palju. Seda iseäranis võrdluses teiste turul osalejatega. Kaebaja hankelt kõrvaldamine on proportsionaalne. Hankija peab tagama avaliku teenuse kvaliteedi. Kaebaja ei ole oma senises tegevuses nõutaval tasemel avaliku teenuse kvaliteeti taganud. Vastustaja ei ole küll reageerinud igakordselt baastaset ületatavatele hilinemistele vastava meetmete kava nõudmisega, mida ATL-d võimaldavad, vaid on teinud seda ühel korral. Kaebaja väljapakutud meetmed edasiste rikkumiste vältimiseks ei ole adekvaatsed. Pakkuja ei saa lahendusena välja pakkuda busside sõidugraafikute muutmist talle sobival viisil. Hankelepingust tuleneva mahu kasvu riski kannab ikkagi pakkuja. Kaebaja ei ole hankelepingut selles osas vaidlustanud. Kaebajal ei ole tekkinud õiguspärast ootust hankelepingu sõlmimiseks, nõndasamuti ei ole talle tekkinud ka kaitstavat usaldust, et teda hankest ei kõrvaldata. Hankest kõrvaldamine ei too kaebajale kaasa ebaproportsionaalseid tagajärgi. Asjaoludest nähtuvalt jätkab kaebaja seni sõlmitud ATL-de täitmist. Kaebaja ei saa osaleda idasuuna täiendava mahu teenindamisel. RHS § 95 lg 5 seab RHS § 95 lg 4 alusel toimuvale kõrvaldamisele ajalised piirid. RHS § 95 lg-t 4 kohaldatakse hankemenetluses, mis on alanud kolme aasta jooksul lg-s 4 nimetatud teo toimepanemisest või aluse esinemisest arvates. Seetõttu on hankest kõrvaldamine konkreetse vedaja suhtes ajas piiritletud ning sellist otsust tuleb ka igal üksikul juhul põhjenda. Kaebaja hinnangul tuleb hankija menetluskulusid vähendada mõistliku suuruseni, mis on maksimaalselt pool taotletud summast (2332,8 euroni). Kohtule nähtuvalt on VAKO-s nii kaebaja kui ka vastustaja lepingulise esindaja töötundide hulk praktiliselt sama (hankija esindajal 24,3 töötundi, kaebaja esindajal 24 h ja 31 minutit). Hankija esindaja töötunni hind oli 160 eurot + km, kaebaja advokaadil 127,50 eurot + km. Hankija õigusabikulu kokku oli 4665,60 eurot, kaebajal 3751,06 eurot. Hankija esindaja tunnihind 160 eurot + käibemaks ei ole ebamõistlikult kõrge. Ei nähtu põhjuseid, miks tuleks hankija tasu poole võrra vähendada, sealjuures oluliselt väiksemaks, kui olid kaebaja õigusabikulud. Tegemist on keskmisest mahukama ja keerukama asjaga ning hankijal oli vajalik oma seisukohti igakülgselt 6(11)

3-19-1000 põhjendada. Kaebaja taotlus vähendada hankija VAKO-s kantud õigusabikulusid tuleb jätta rahuldamata.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

3-19-1000 põhjustel ei saa ida- ja läänesuunal esinevaid hilinemisi võrrelda teiste hankija poolt sõlmitud lepingute täitmisega. Kaebaja ei nõustunud mahtude suurenemisega vabatahtlikult. Vaidlustatud haldusakti kehtima jäämine tähendab sisuliselt kaebaja kõrvalejäämist kõigist bussiveo riigihangetest järgnevaks 1-3 aastaks ning tooks suure tõenäosusega kaasa kaebaja maksejõuetuse ja seeläbi töökoha kaotuse paljudele bussijuhtidele. Hankija pädevusse kuulub avaliku liiniveo korraldamine kogu Põhja-Eesti regioonis. Hankija kõrvaldab kaebaja tõenäoliselt ka teistelt hangetelt. Halduskohus jättis hankija vaidlustusmenetluse kulud alusetult vähendamata. Kulud on ebamõistlikult suured. Hankija esindaja oli asjaoludega kursis juba eelmise vaidlustusasjaga seoses. Vastuste koostamine vaidlustusele on võtnud ebamõistlikult kaua aega.

8(11)

3-19-1000 Õige pole kaebaja seisukoht, et VÕS-le pole võimalik tugineda ning rikkumised peavad olema erakorralised. Ka väheoluliste kohustuste pidevad rikkumised võivad teatud juhtudel tingida hankest kõrvaldamise. Hinnang kaebaja rikkumiste olulisusele ei sõltu teiste hankijate poolt teiste vedajate suhtes tuvastatud rikkumistest ja sanktsioonidest. Samuti ei sõltu see leppetrahvide summast ja selle summa suhtest lepingu järgi tasutud vedaja tasusse. Riigibusside kasutamine idasuuna ja läänesuuna ATL-de teenindamiseks ei saa olla kaebaja rikkumistega põhjuslikus seoses. Kaebaja pidi pakkumuste tegemisel arvestama võimalusega, et lepingu täitmise perioodil võib liiniveo maht suureneda kuni 20%. Kuigi veomahu suurendamine on lepingus ette nähtud ühepoolse õigusena, on vastustaja kõik suurendamised läbi viinud kahepoolse kokkuleppena, seejuures aktsepteerides ka kaebaja keeldumist mahtude suurendamisest. Vale on kaebaja väide, et mahtude suurendamise tõttu on idasuuna ja läänesuuna ATL-de täitmine muutunud kahjumlikuks. Kaebaja on nimetatud ATL-de täitmise algusest peale näidanud hankijale esitatud kuluaruannetes kahjumit, mis kinnitab, et kaebaja on eksinud oma pakkumuste hinnastamisel. Vaidlusalusest hankest kõrvaldamine ei riiva kaebaja õigusi ebaproportsionaalselt. Vastustaja on püüdnud kaebajat sanktsioonide rakendamise kaudu enam kui 2 aastat suunata ATL-de täitmise kvaliteedi parandamisele. Kuigi kõrvaldamise tulemusena jääb kaebaja ilma oodatavast tulust, ei saa vastustaja jätta tähelepanuta ühistransporditeenuse kvaliteeti. Kui kaebaja ei suuda olemasolevaid veomahte nõuetekohaselt teenindada, soovib ta asuda teenindama veel uusi ATL-e. Hetkel on kaebajal seitse kehtivat lepingut ja on üldteada, et ta tegutseb üleriigiliselt. Atko gruppi kuulub ka nt AS Atko Bussiliinid, kes jätkuvalt osaleb edukalt riigihangetel. Ebaõige on kaebaja seisukoht, et ta ei saa nüüd kolme aasta jooksul hangetel osaleda. Alusetud on kaebaja etteheited vastustaja menetluskulude suurusele.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

9(11)

3-19-1000 RHS § 95 lg 4 p 8 kohaldamisel on peamine küsimus, kuidas sisustada eeldust, et varasemalt sõlmitud hankelepinguid peab olema rikutud oluliselt või pidevalt. Kaebaja väidab, et VÕS-i rakendamine ei ole lubatav ja lähtuda tuleb riigihanke üldpõhimõtetest. Kaebaja ei täpsusta, milliseid riigihanke üldpõhimõtteid tuleb nende määratlemata õigusmõistete sisustamisel kasutada ja miks ei saa lähtuda VÕS § 116 lg-st 2. Antud juhul on vastustaja korduvalt selgitanud, miks ta peab haldusaktis esile toodud rikkumisi oluliseks. Ringkonnakohtu hinnangul on vastustaja kaalutlused asjakohased.

3-19-1000

(allkirjastatud digitaalselt)

11(11)

Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.