Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-18-913 21. oktoober 2021 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Viive Ligi ja Nele Parrest Martin Tedre kaebus Vabariigi Valitsuse korralduse „Soodla harjutusvälja asutamine“ tühistamiseks ja riigihalduse ministri kehtestatud Harju maakonnaplaneeringu 2030+ osaliseks tühistamiseks Kaebaja Martin Teder Vastustajad: Vabariigi Valitsus, esindaja Ele-Liis Jõgi Riigihalduse minister, esindaja Rahandusministeerium, Heili Jaamu Tallinna Ringkonnakohtu 30. novembri 2020. a otsus Martin Tedre kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada kassatsioonkaebus osaliselt.
2.Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 30. novembri 2020. a otsus ja Tallinna Halduskohtu
7.aprilli 2020. a otsus Vabariigi Valitsuse 9. juuli 2015. a korraldust nr 282 puudutavas osas. Teha selles osas uus otsus, millega tunnistada korraldus õigusvastaseks, kuid jätta tühistamisnõue rahuldamata.
3.Jätta ringkonnakohtu otsuse resolutsioon muutmata riigihalduse ministri 9. aprilli 2018. a käskkirjaga nr 1.1-4/78 kehtestatud „Harju maakonnaplaneeringu 2030+“ osalise tühistamise nõude osas, kuid muuta otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
4.Mõista Vabariigi Valitsuselt kaebaja kasuks välja menetluskulu 15 eurot. Ülejäänud kulud jätta menetlusosaliste endi kanda.
5.Tagastada kautsjon.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Vabariigi Valitsus võttis 9. juulil 2015 vastu korralduse nr 282 „Soodla harjutusvälja asutamine“. Korralduse sisu on järgmine: „Relvaseaduse § 85 lõike 3 ja planeerimisseaduse § 27 lõike 7 alusel:
1.Asutada Harju maakonnas Kuusalu ja Anija valla territooriumil Soodla harjutusväli. Soodla harjutusvälja asukoha kaart on esitatud korralduse lisas.
2.Soodla harjutusvälja rajamisega seotud riigi eriplaneeringu koostamist korraldab Kaitseministeerium.“
3-18-913
2.Martin Teder esitas 8. mail 2018 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus korralduse nr 282 tühistada. Korraldusele lisatud kaardi kohaselt hõlmab harjutusväli kaebajale kuuluvat kinnistut. Korraldust kaebajale teatavaks ei tehtud ning teda ei kaasatud korralduse andmise menetlusse. Kaebaja sai korraldusest teada 5. aprillil 2018, kui Riigi Kaitseinvesteeringute Keskuse (RKIK) töötaja tegi talle e-kirja teel ettepaneku kinnistu riigile müüa. Relvaseaduse (RelvS) § 85 lg-s 1 kirjeldatud tegevus harjutusväljal kitsendab oluliselt kaebaja võimalust kinnistut kasutada ja vähendab selle väärtust. Kaebaja kinnistu on maatulundusmaa, millele valla üldplaneering ei näe ette harjutusvälja rajamist. Riigi eriplaneeringut harjutusvälja rajamiseks pole senini algatatud. Vaidlustatud korraldusega on ilma õigusliku aluseta ja põhjendusi esitamata otsustatud harjutusvälja asutamine, selle asukoht ja piirid. Kaebaja täiendas 15. mail 2019 kaebust nõudega tühistada riigihalduse ministri 9. aprilli 2018. a käskkirjaga nr 1.1-4/78 kehtestatud „Harju maakonnaplaneering 2030+“ osas, millega tehti kavandatava Soodla harjutusvälja asukoha eelvalik ja määrati harjutusvälja piiranguvööndi ulatus. Kaebajat ei kaasatud planeeringu menetlusse ega teavitatud selle kehtestamisest. Kaitseministeeriumi sõnul on pärast maakonnaplaneeringu kehtestamist võimalik asuda koostama riigi eriplaneeringu detailset lahendust (ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse (EhSRS) § 9). Planeerimisseaduse varasem redaktsioon (PlanS v.r) ei võimaldanud kaebaja hinnangul teha maakonnaplaneeringus harjutusvälja asukoha eelvalikut, kuna tegu pole olulise ruumilise mõjuga objektiga (ORMO) PlanS v.r § 292 ja Vabariigi Valitsuse 15. juuli 2003. a määruse nr 198 „Olulise ruumilise mõjuga objektide nimekiri“ tähenduses. Tegu oli riiklikult tähtsa ehitisega, mille asukoha määramiseks võis Vabariigi Valitsus algatada üldplaneeringu (PlanS v.r § 34).
3.Tallinna Halduskohus jättis 7. aprilli 2020. a otsusega kaebuse rahuldamata. Korraldus nr 282 ei riku kaebaja õigusi. Vabariigi Valitsus ei otsustanud korraldusega nr 282, et kogu asutatud harjutusvälja ala on lubatud kohe harjutusväljana kasutada. RelvS § 85 lg 3 ei anna Vabariigi Valitsusele õigust kasutada harjutusvälja alale jäävaid teiste isikute kinnistuid. See säte ei anna alust kinnisasja sundvõõrandada või omandipiiranguid seada. Selleks annab võimaluse planeerimisseadus, mistõttu on korralduse p-s 2 ette nähtud riigi eriplaneeringu algatamine. Korralduse p-st 2 saab järeldada, et harjutusvälja alles hakatakse rajama. Korraldusega anti kinnistuomanikele teada riigi kavatsustest, kuid ei võetud neilt võimalust planeerimismenetluses oma õigusi kaitsta ja riigile vastu vaielda. Harjutusväljal paiknevaid riigi kinnistuid kasutatakse taktikalisteks õppusteks, mis ei hõlma ohuala nõudvaid tegevusi. Kasutatakse üksnes imitatsioonivahendeid (nt paukpadrun ja valgustusrakett). Selliseid õppusi võib teha ka väljaspool harjutusvälja. Kaebajat on küll õppuste toimumise ajal oma kinnistule minekul peatatud, kuid olukorra selgitamise järel on tal lubatud edasi liikuda. Seega ei ole harjutusväli veel kasutuses, vaatamata osaliselt eksitavale infole Kaitseväe kodulehel, ning Kaitsevägi ei riku maaomanike õigusi. Riik võib oma kinnistuid seaduses ettenähtud piirides vabalt kasutada.
27.augusti 2015. a korraldusega nr 352 „Kaitseväe keskpolügooni ümbritsevas riigimetsas alaliseks riigikaitseliseks väljaõppeks loa andmine“ andis Vabariigi Valitsus alalise loa kasutada Keskkonnaministeeriumi valitsemisel olevaid Harju ja Lääne-Viru maakonnas asuvaid metsaalasid riigikaitselise väljaõppe korraldamiseks. Kui õppustest lähtuvad kaebaja kinnistule kahjulikud mõjud, saab ta oma õigusi kaitsta maa- või halduskohtus. Maakonnaplaneeringuga ei tehtud Soodla harjutusvälja asukoha eelvalikut. Lähtudes PlanS v.r § 7 lg 3 p-st 13, on sellega määratud üleriigilise tähtsusega riigikaitselise otstarbega maa-ala. Selle otsuse õiguslik tähendus erineb asukoha eelvalikust. Harjutusvälja asukoha määramisel ei järgitud PlanS v.r 6. peatükis sätestatud riiklikult tähtsa ehitise kavandamise erisusi. Maakonnaplaneeringu 2(10)
3-18-913 seletuskirjas on põhjalikult selgitatud Soodla harjutusvälja maa-ala kindlaks määramise kaalutlusi. Seejuures ei mainita kordagi, et maa-ala määratlemise aluseks oleks PlanS v.r §-s 292 või §-s 34 sätestatud menetlus. EhSRS ei võrdsusta PlanS v.r § 7 lg 3 p 13 alusel maakonnaplaneeringus määratletud riigikaitselise objekti maa-ala määramist objekti asukoha eelvalikuga. Seadusandja ei ole ka RelvS § 85 lg-s 3 sätestatud otsusele andnud asukoha eelvaliku tegemise tähendust. Seetõttu ei ole võimalik kohaldada EhSRS § 9 lg-t 1 ja asuda riigi eriplaneeringu raames koostama detailset lahendust. Vajalik on kehtivas planeerimisseaduses sätestatud riiklikult tähtsa ehitise asukoha eelvaliku menetlus. Kuna maakonnaplaneeringus ei ole harjutusvälja asukohta siduvalt paika pandud, saab kaebaja oma huve kaitsta riigi eriplaneeringu menetluses. Maakonnaplaneeringu menetlusele laienes puudutatud isikute kaasamise kohustus. Kui asuda seisukohale, et maakonnaplaneeringuga on siiski määratud kindlaks harjutusvälja asukoht, on kaebaja kaasamata jätmine menetlusviga. Praegusel juhul ei oleks kaebaja kaasamine lõppotsust siiski mõjutanud. Kaebaja kinnistu asub harjutusvälja keskel, pole kuigi suur ning sellel asub ainult üks väike hiljuti rajatud hoone, mille väärtus ei saa olla suur. Riigikaitselised huvid kaaluvad suure tõenäosusega üles kaebaja huvi oma omandit säilitada.
4.Kaebaja esitas halduskohtu otsuse peale apellatsioonkaebuse, mille Tallinna Ringkonnakohus jättis 30. novembri 2020. a otsusega rahuldamata. Ringkonnakohus leidis järgmist.
4.1.Vaidlustatud korralduses on määratud harjutusvälja asukoht. Otsuse osaks on asukohakaart. Otsuse seletuskirjas on märgitud harjutusvälja pindala ja välispiiri pikkus. Seletuskiri sisaldab põhjendusi ja kaalutlusi, miks tuleb harjutusväli asutada just sellesse kohta. Vabariigi Valitsuse tahteks oli siduda harjutusvälja asutamine konkreetse asukoha ehk maa-alaga. Riigi eriplaneeringu menetluses selle üle enam ei arutata. Harjutusvälja asutamise otsusega on antud suunis selle kohta, milline võiks tulevikus olla ala maakasutuse otstarve, s.o riigikaitsemaa ja konkreetsemalt harjutusväljaku maa (maakatastri seaduse (MaaKatS) § 181 lg 7 p 3).
4.2.Ringkonnakohus mõistab RelvS § 85 lg-d 1 ja 3, MaaKatS § 2 p 9 ja § 181 ja PlanS v.r § 3 lg-t 1 selliselt, et harjutusvälja asutamise otsus annab õiguse harjutusvälja kasutada, kuid üksnes tegevusteks, mis ei nõua planeeringutega ehitus- ja maakasutustingimuste määramist ega maa sihtotstarbe muutmist. Harjutusvälja asutamise otsus ei loo õiguslikku alust asuda harjutusvälja kasutama suure intensiivsusega harjutuste, õppuste, laskmiste ja lõhketööde tegemiseks ning relvade, lahingumoona, lahingu- ja muu tehnika katsetamiseks. Need tegevused nõuavad ehitus- ja maakasutustingimuste, samuti ohualade määramist ning keskkonnamõjude hindamist.
4.3.Harjutusvälja asutamisotsusega saab põhjendada seda, miks riigi kinnistud anti RKIK käskkirjadega Kaitseväe valdusesse. Kaitsevägi korraldab taktikalisi õppusi kinnistute valdamise õiguse alusel. Harjutusvälja asutamise otsuse alusel saab sõlmida eraisikutega kokkuleppeid kinnistute omandamiseks. See ei ole aga kinnisasja sundvõõrandamise aluseks. Eeltoodu põhjal ei riku vaidlustatud korraldus kaebaja õigusi.
4.4.Kui Kaitsevägi peaks harjutusväljaga hõlmatud kinnisasju kasutama tegevusteks, mis nõuavad täpsemaid ehitus- ja maakasutustingimusi, ei pea kaebaja sellega kaasnevat negatiivset mõju taluma ja tal on õigus nõuda sellise tegevuse keelamist (riigivastutuse seaduse § 4 lg 1 ja § 5 lg 1).
4.5.Kavandatavale riigikaitselisele ehitisele sobivaima asukoha valimine peaks üldjuhul toimuma planeerimismenetluses. Nii saab järeldada ka vaidlustatud korralduse p-st 2. Harjutusvälja asutamisotsus ei ole selle asukoha planeerimisel eelhaldusakt. Kui planeerimismenetluse käigus peaks harjutusvälja asukoht muutuma, on see harjutusvälja asutamisotsuse muutmise aluseks. 3(10)
3-18-913 Asutamisotsusest tulenevat õigust saab asuda täiel määral kasutama alles pärast asjakohaste planeeringute kehtestamist ning ehitus- ja kasutuslubade väljastamist.
4.6.Maakonnaplaneeringu algatas Vabariigi Valitsus 18. juuli 2013. a korraldusega nr 337 ja selle kehtestas riigihalduse minister 9. aprilli 2018. a käskkirjaga nr 1.1-4/78. Vaidlustatud harjutusväli määrati planeeringus üleriigilise tähtsusega riigikaitseliseks maa-alaks (PlanS v.r § 7 lg 3 p 13). Üldjuhul ei tulenenud maakonnaplaneeringust selle üldise iseloomu tõttu kinnisasjadele kitsendusi. Kui kinnistut pole aga muu hilisema planeeringuga enam võimalik maakonnaplaneeringuga paika pandud riigikaitselise objekti tuumalast välja arvata, saab maakonnaplaneeringust lähtuvat kitsendust eeldada. Maaomanik ei saa oma õigusi hiljem tõhusalt kaitsta. Maakonnaplaneeringust järeldub riigihalduse ministri tahe teha sellega Soodla harjutusvälja asukoha eelvalik. Kaitseministeeriumi
8.aprilli 2019. a teade Soodla harjutusvälja riigi eriplaneeringu algatamise kohta kinnitab, et harjutusvälja asukoht valiti maakonnaplaneeringuga. Maakonnaplaneering ei ole seega harjutusvälja asukoha valiku seisukohalt pelgalt strateegiline dokument. Kaebaja kinnistu asub harjutusvälja keskel, mistõttu pole tõenäoline, et ta saaks oma õigusi tõhusalt kaitsta riigi eriplaneeringu menetluses detailse lahenduse koostamisel.
4.7.Riigikohus märkis 25. aprilli 2019. a määruses, et kui harjutusvälja asukoht kajastub maakonnaplaneeringus, saab EhSRS § 9 lg 1 järgi alustada riigi eriplaneeringu menetlemist detailse lahenduse koostamisest. Riigikohus pole viidatud määruses põhjalikumalt analüüsinud, kas EhSRS on kohaldatav üksnes PlanS v.r §-de 292 ja 34 kohaste menetluste tulemusena kehtestatud maakonnaplaneeringutele või kõikidele maakonnaplaneeringutele, milles on riigikaitselise objekti asukoht kindlaks määratud. Ringkonnakohtu hinnangul saab riigi eriplaneeringu menetluses arvestada ka sellise maakonnaplaneeringuga, milles ehitise asukoht ei ole valitud PlanS v.r §-des 292 ja 34 sätestatud menetlustes. Normi mõtteks on lubada arvestada riigi eriplaneeringutes neid vanu maakonnaplaneeringuid, milles on ehitise asukoht välja valitud. Oluline on see, et kehtivas maakonnaplaneeringus on ehitise põhimõtteline asukoht kindlaks määratud.
4.8.Kaebaja oleks tulnud maakonnaplaneeringu menetlusse kaasata. Kaebaja pole aga kohtumenetluses välja toonud kaalukaid asjaolusid, mille põhjal riik peaks loobuma vaidlusalusesse piirkonda harjutusvälja kavandamisest. Kinnistul asuv hoone pole kaebaja peamine ja ainuke elukoht, kaebaja kasutab seda esmajoones suve- või maakoduna. Seetõttu ei tingi kaebaja menetlusse kaasamata jätmine maakonnaplaneeringu osalist tühistamist.
4.9.Asukohavalikul pole hinnatud strateegilist keskkonnamõju ega tehtud Natura hindamist. Arvestades maakonnaplaneeringu iseloomu ja sisu, sh seda, et harjutusvälja asukoha valik eeldatavasti ei avalda olulist mõju Natura 2000 võrgustiku alale, ei olnud kohustust keskkonnamõju strateegilist hindamist (KSH) teha.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
5.Kaebaja esitas kassatsioonkaebuse, milles palus kohtute otsused tühistada ja kaebuse rahuldada.
5.1.Kohus rikkus menetlusnorme, kui ei võtnud vastu koos apellatsioonkaebusega esitatud tõendeid, mis kinnitavad, et Kaitsevägi kasutab Soodla harjutusvälja sagedasti ja intensiivselt.
5.2.Enne vaidlustatud korralduse andmist ümbritsesid kaebaja kinnistut eramaad. Kaebaja kinnistuga piirnevale 343 ha suurusele kinnistule on kehtestatud detailplaneering, mis näeb ette rajada sinna puhkekompleks.
4(10)
3-18-913
5.3.EhSRS § 9 lg-t 1 ei või tõlgendada laiendavalt. Vaidlustatud maakonnaplaneeringus pole tehtud ORMO ega riiklikult tähtsa ehitise asukohavalikut. PlanS v.r § 32 p-s 1 oli kaitseväe harjutusväli määratletud riiklikult tähtsa ehitisena, mille asukoha määramise kord oli paika pandud §-des 33 ja 34. Maakonnaplaneeringuga sellise ehitise asukohta määrata ei saanud. Maakonnaplaneeringusse on kavandatav harjutusväli lisatud vaidlustatud korralduse alusel. Maakonnaplaneeringu seletuskirjas üksnes kirjeldatakse Kaitseministeeriumi ja Vabariigi Valitsuse tegevust ja seisukohti, tegelikult selles küsimuses planeerimismenetlust ei toimunud. Seejuures kehtis vaidlustatud korralduse andmise ajal juba uus PlanS, mille järgi tuleks harjutusvälja asukoht määrata riigi eriplaneeringuga. Selles olukorras ei teeni harjutusvälja asukoha kavandamine maakonnaplaneeringuga EhSRS § 9 lg 1 eesmärki vähendada halduskoormust ja kiirendada menetlust. Kui haldusorganite eesmärk oli vältida uue PlanS §-des 31–41 sätestatud menetluskorra kohaldamist ning maaomanike ja keskkonnaorganisatsioonide kaasamist, on maakonnaplaneering juba sel põhjusel õigusvastane.
5.4.Kaebaja kaasamata jätmisega rikuti oluliselt menetlusnõudeid. Kaebaja selgitas apellatsioonkaebuses, et esitaks kaalumiseks alternatiivse asukoha teisel pool Piibe maanteed. Ringkonnakohus kaebaja sellele väitele tähelepanu ei pööranud. Kaebaja pakutud alast on oluliselt väiksem osa looduskaitse all. Vastustajate kaalutlusruum harjutusvälja asukohavalikul ei olnud redutseerunud nullini. Võimalikke asukohavariante oli maakonnaplaneeringu seletuskirja järgi kümme. Ka keskpolügooni lähistel oli mitmeid variante. Planeeringu seletuskirjas nenditakse, et ükski asukoht, sh lõpuks valitu, ei vastanud kõigile seatud valikukriteeriumitele ja teha tuli kompromisse. Ka sel põhjusel ei saanud valitud ala olla ainuvõimalik – ei ole teada, milliseid kompromisse oleks tehtud ja kuhupoole oleks valik kaldunud, kui menetlusse oleks kaasatud ka puudutatud maaomanikud.
5.5.Ligi pool kavandatavast harjutusväljast jääb Põhja-Kõrvemaa looduskaitsealale, mis on ühtlasi Natura 2000 loodus- ja linnuala. Seetõttu on ekslik ringkonnakohtu seisukoht, et maakonnaplaneeringu menetluses polnud vaja teha Natura hindamist.
6.Vabariigi Valitsus esitas vastuse, milles selgitas, et võttes arvesse korraldust nr 282 ja sellele lisatud asukohakaarti, asus riik omandama Soodla harjutusvälja alal asuvaid eramaid, sõlmides maaomanikega kokkulepped. Siiski kasutati Soodla veehoidla ümbruses olevaid riigimaid (eelkõige veehoidla põhjakaldal asuvat riigimetsa) ja omanike loal ka eramaid väljaõppeks juba enne korralduse nr 282 kehtestamist. Lõunakaldal sagenesid õppused peale paari suurema kinnistu omandamist. Korraldusega nr 282 väljendas riik huvi Soodla harjutusväli rajada. Tegevused harjutusväljal pannakse paika riigi eriplaneeringuga, mille koostamisele on viidatud korralduse p-s 2. Selle raames hinnatakse ka keskkonnamõju. Korraldusega nr 282 ei andnud Vabariigi Valitsus luba kasutada alale jäävat riigimetsa alalise väljaõppe korraldamiseks (metsaseaduse (MS) § 36 lg 1 p 2). Riik võib kasutada oma kinnistuid ohuala mittenõudva väljaõppe korraldamiseks ulatuses, milles see ei riku naabrite õigusi ega lähe vastuollu keskkonnakaitse nõuetega. Soodla harjutusvälja alast moodustab ligi kolmandiku Põhja-Kõrvemaa looduskaitseala, mis on ühtlasi Natura ala. Kaitse all on raba, kus tavapärast taktikalist väljaõpet teha ei saa. Kui valmib riigi eriplaneering, võivad need alad osutuda vajalikuks, et tagada lahinglaskmise võimalus. Korraldus nr 282 suunab planeerimisdiskretsiooni edasistes planeerimismenetlustes. Paika on pandud harjutusvälja põhimõtteline asukoht. Harjutusväljal lubatud tegevuste planeerimisel võetakse arvesse keskkonnamõju hindamise tulemusi.
5(10)
3-18-913 Oluline on see, et uus harjutusväli asuks Kaitseväe keskpolügooni läheduses. Alternatiivset, kõigile seatud tingimustele vastavat asukohavarianti polnud. Kaebaja väljapakutud maa-alal on Tallinna-Tapa raudtee. Pole mõeldav, et see kulgeks läbi harjutusvälja.
7.Rahandusministeerium esitas riigihalduse ministri nimel vastuse, milles leidis, et Soodla harjutusväli tuleb kavandada riigi eriplaneeringuga, kuna tegu on riigikaitselise ehitisega, mille asukohavaliku ja toimimise vastu on suur avalik huvi. Korraldusest nr 282 nähtub riigi huvi rajada harjutusväli korralduses viidatud piirkonda. Üld- ja detailplaneeringutega kavandab kohalik omavalitsus (KOV) oma territooriumi ruumilist arengut. Need dokumendid väljendavad eelkõige kohalikke huve. PlanS § 27 lg-tele 1 ja 2 vastavatel juhtumitel on riigi eriplaneering planeeringuliigina kohustuslik (Riigikohtu otsus asjas nr 5-18-4). Maakonnaplaneeringu koostab samuti riik ning vaidlustatud maakonnaplaneeringus on Soodla harjutusväljale üldine asukoht juba leitud. Seetõttu pole otstarbekas riigi eriplaneeringu menetluses asukohavalikut uuesti korraldada. PlanS v.r § 7 lg 3 p 13 alusel sai määrata üleriigilise tähtsusega riigikaitselise otstarbega maa-ala, kuid maakonnaplaneeringu alusel ei saanud anda projekteerimistingimusi ja ehitusluba ega seada kinnisomandile kitsendusi. Harju maakonnaplaneering 2030+ on maakonna arengut kavandav üldine tulevikuvisioon, teatud juhtudel määrati sellega ka ehitiste kavandamiseks sobivad maa-alad. Seega ei olnud vaja kinnistuomanikke maakonnaplaneeringu menetlusse kaasata. Info planeeringu koostamise ja kaasarääkimise võimaluste kohta pidi jõudma avalikkuseni ajalehtede ja veebilehtede kaudu. Maakonnaplaneeringu KSH raames tehti Natura eelhindamine. Mõju Natura aladele tuleb hinnata riigi eriplaneeringu detailset lahendust koostades. Juhul, kui esineb kahtlus, et Soodla harjutusvälja rajamine võib avaldada olulist mõju Natura alale, tuleb riigi eriplaneeringu koostamise käigus teha täieulatuslik Natura hindamine. Maakonnaplaneeringut koostades tuli arvestada juba kehtivate haldusaktidega, sh Vabariigi Valitsuse korraldusega nr 282. Arvestades korralduses nr 282 väljendatud riigi huvi rajada Soodla harjutusväli korralduses viidatud alale, puudus riigihalduse ministril selles osas kaalutlusruum. Seega ei saanud kaebaja maakonnaplaneeringu menetlusse kaasamata jätmine mõjutada planeeringu materiaalset õiguspärasust, isegi kui pidada seda menetlusveaks. Kaebaja kinnistu puhul on tegu uue riigikaitselise alaga, varem kehtinud maakonnaplaneeringu järgi seal riigikaitselist ala polnud.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
8.Kolleegium selgitab otsuse I osas korralduse nr 282 õiguslikku olemust ja hindab selle õiguspärasust. Otsuse II osas analüüsib kolleegium maakonnaplaneeringu osaliseks tühistamiseks esitatud nõude põhjendatust. I Korraldus nr 282
9.Harjutusväli on maa- või mereala koos selle kohal oleva õhuruumiga ja väljaõppeehitiste kompleksiga, kus korraldatakse RelvS § 85 lg-s 1 nimetatud tegevusi (taktikalised harjutused, õppused, laskmised ja lõhketööd ning relvade, lahingumoona, lahingu- ja muu tehnika katsetused). RelvS § 85 lg 3 järgi asutab harjutusvälja Vabariigi Valitsus. Harjutusväli on seega juriidilise eristaatusega maa-ala koos sellel asuvate ehitistega.
10.Vabariigi Valitsus asutas korraldusega nr 282 Soodla harjutusvälja korralduses ja selle lisaks oleval kaardil märgitud asukohta. Korraldusega andis Vabariigi Valitsus maa-alale harjutusvälja 6(10)
3-18-913 avalik-õigusliku staatuse, viies harjutusvälja asutamise menetluse lõpuni (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 51 lg 2). Korralduse resolutsiooni p 1 on selles osas ühene (vt ka Riigikohtu määruse nr 3-18-913/25, p 11). Seega ei sarnane korraldus näiteks planeerimismenetluse algatamise otsusega: tegu pole mitte harjutusvälja asutamise menetlust käivitava, vaid seda lõpetava haldusaktiga. Harjutusväli on õiguslikus mõttes olemas. Harjutusväli ei teki õiguslikult alles siis, kui kõik sinna kavandatavad ehitised on valminud. Harjutusvälja loomise korralduse kehtivus ei sõltu ühegi õigusnormi järgi planeeringu kehtestamisest, kinnistu omandiõigusest, kasutusõigusest, valdusest jne. Sellist seost pole loodud ka korralduse p-ga 2.
11.Maa-alale harjutusvälja staatuse omistamine ei tähenda seda, et seal oleks kohe lubatud kõik RelvS § 85 lg-s 1 nimetatud tegevused. Tegevuse lõplik lubatavus võib sõltuda omandisuhetest ning ehitusõiguslikest, riigikaitselistest, ohutus- jm nõuetest tulenevate lisatingimuste täitmisest. Faktiliselt ehk füüsilisel kujul harjutusvälja alles hakatakse rajama: harjutusvälja ehitisi alles kavandatakse ja asutakse püstitama. PlanS § 27 lg-test 1 ja 2 tuleneb, et olulise ruumilise mõjuga riigikaitselise ehitise, mille asukohavaliku või toimimise vastu on suur riiklik huvi, püstitamiseks tuleb koostada riigi eriplaneering (vt ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus nr 5-18-4/10, p 74). Vabariigi Valitsus oli sellest teadlik. Sellest lähtub ka korralduse resolutsiooni teine punkt, milles anti Kaitseministeeriumile ülesanne korraldada riigi eriplaneeringu menetlus. Siiski, nagu märgitud, ei sõltu korralduse õiguslik mõju eriplaneeringu kehtestamisest.
12.Kaebaja kinnistu asub harjutusväljal. Korraldus nr 282 ei ole küll vahetult kaebaja kinnistule kitsenduste seadmise aluseks, kuid viib nendeni kaudselt, mõjutades kaalutlusõiguse teostamist järgnevate planeeringute ja otsuste tegemisel, nt maakonnaplaneeringu ja riigi eriplaneeringu kehtestamisel. Kohtus on vaidlustatavad ka kaudsed ja faktilised riived, mitte ainult otsesed omandiõiguse kitsendused (vrd nt kolleegiumi lahendid asjades nr 3-3-1-12-16 (p 13), 3-3-1-52-15 (p 11), 3-3-1-22-15 (p-d 13–14)). Lisaks on korraldusel nr 282 selge seos juba praegu harjutusvälja koosseisu kuuluvatel riigimaadel tehtavate taktikaliste harjutustega, millega kaasnevad faktilised mõjud kaebajale (müra ja liikumispiirangud, viimaste kohta vt kaitseväe korralduse seaduse § 53 lg 2). Kolleegium ei nõustu ringkonnakohtu seisukohaga, et taktikalisi õppusi ei tehta Soodla harjutusväljal korralduse nr 282 alusel. Taktikalised harjutused on RelvS § 85 lg 1 järgi üheks harjutusvälja kasutusviisiks. Metsaseaduse järgi võib riigimetsas alalist väljaõpet teha kas harjutusväljal vastavalt planeeringule või valitsuse loal (§ 36 lg 1 p 2 ja lg 2). Muud valitsuse luba kui korraldus nr 282 harjutusväljale jäävas riigimetsas taktikaliste harjutuste tegemiseks ei ole. Selliseks loaks ei ole halduskohtu otsuses viidatud Vabariigi Valitsuse korraldus nr 352, mis ei hõlma Soodla harjutusvälja piiresse jäävaid riigimetsi (https://www.riigiteataja.ee/akt/329082015005, vt ka Vabariigi Valitsuse vastus apellatsioonkaebusele, p 7). Seega riivab korraldus kaebaja õigusi, ennekõike riigikaitselist tegevust (kohati tingimuslikult) legaliseeriva ja edasisi planeeringuid suunava toime tõttu, ja kaebajal on kaebeõigus.
13.Nagu märgitud, ei sätesta seadused nõuet, et harjutusvälja maa tuleb määrata planeeringutes riigikaitseliseks alaks ja harjutusvälja ehitiste püstitamiseks tuleb koostada riigi eriplaneering enne harjutusvälja asutamist Vabariigi Valitsuse otsusega ning enne seal mistahes riigikaitselise tegevuse alustamist. Siiski ei ole haldusmenetluste korraldamine sellises järjekorras, nagu see praegu on toimunud, kooskõlas hea halduse põhimõttega. Kui esmalt toimuksid planeerimismenetlused, oleks tagatud oluliselt suurem õigusselgus, huvitatud ja puudutatud isikute tõhusam kaasamine otsustusprotsessi ning seeläbi huvide parem kaalumine. Seetõttu tuleks harjutusvälja asutamisele ja 7(10)
3-18-913 asukoha määramisele eelnevat planeerimist kindlasti eelistada. Planeeringute puudumine iseenesest ei anna aga alust järeldada, et harjutusvälja asutamise korraldus oleks õigusvastane.
14.Kuna praegusel juhul asutati harjutusväli enne planeerimismenetlusi, oli see esimeseks haldusmenetluseks, kus kaaluti kõnealuse ala avalik-õigusliku seisundi muutmist. Seetõttu tuli selle menetluse raames kuulata ära kinnistuomanikud (HMS § 40 lg 1) ja muud puudutatud isikud seoses korralduse vahetute mõjudega, st mõjudega, mis ei sõltu järgnevatest haldusmenetlustest. Tegemist on üldkorraldusega, mille puhul on haldusorganil iseenesest võimalus viia haldusmenetlus läbi puudutatud isikuid ära kuulamata (HMS § 40 lg 3 p 6). Sellegipoolest oleks kaebaja tulnud ära kuulata, arvestades tema omandiõigusest tulenevat erilist seost ühe harjutusvälja koosseisu jääva kinnistuga (vt kolleegiumi määrus asjas nr 3-3-1-31-03, p 26).
15.Kaebajat korralduse nr 282 andmise menetlusse ei kaasatud ning tema seisukohta ära ei kuulatud. Seega on korraldus nr 282 formaalselt õigusvastane.
16.HMS § 58 järgi ei saa haldusakti kehtetuks tunnistamist nõuda üksnes põhjusel, et akti andmisel rikuti menetlusnõudeid, kui rikkumine ei võinud mõjutada asja otsustamist. Seega tuleb kontrollida, kas tehtud menetlusviga sai mõjutada harjutusvälja asukohavaliku tulemust.
17.Korralduse nr 282 seletuskirja järgi on üksuste väljaõppe korraldamiseks vaja Kaitseväe keskpolügooni lähiümbrusesse uusi maa-alasid. Sobivate harjutusalade valmimine on oluline nii Eesti enda kaitsevõime väljaarendamise jaoks kui ka Eestis viibivate liitlasvägede jaoks. Uue harjutusvälja asukoht pidi vastama järgmistele kriteeriumitele: 1) võimalikult kaugel asulatest; 2) võimalikult vähe elanikke; 3) valdavalt riigi omandis; 4) sobiva maastiku ja pinnasega; 5) mõistlikul kaugusel Tapal asuvast Kaitseväe linnakust ja võimalikult lähedal olemasolevale Kaitseväe keskpolügoonile; 6) puuduvad sõjalist väljaõpet piiravad looduskaitselised tegurid; 7) puuduvad sõjalist väljaõpet takistavad elektriliinid, gaasitrassid, veetrassid, ühiskanalisatsiooni trassid, üldkasutatavad teed, raudteed jmt; 8) ei asu liiga lähedal Eesti piirile. Korralduses märgitud ala valiti välja loetletud kriteeriumite alusel. Seletuskirja järgi alternatiivne asukoht uuele harjutusväljale puudub.
18.Asukohavaliku kriteeriumitest nähtub, et Vabariigi Valitsus pidi olema kursis sellega, kui palju oli korraldusega nr 282 välja valitud maa-alal elanikke ja eraomandis olevaid kinnistuid. Sellegipoolest jõudis vastustaja järeldusele, et tegu on valikukriteeriumitele kõige paremini vastava alaga ning alternatiivne asukoht puudub. Ka kohtumenetluses esitatud seisukohad ei ole tekitanud kahtlusi selle järelduse paikapidavuses. Seega on võimalus, et kaebaja menetlusse kaasamine ja tema seisukoha ärakuulamine oleks võinud lõppotsust mõjutada, pelgalt teoreetiline. Harjutusvälja loomise kasuks räägivad mõjuvad avalikud huvid, mis paratamatult võivad konkreetsel juhul üle kaaluda üksikute eraomanike huvi oma kinnistut vabalt vallata, kasutada ja käsutada.
19.Kolleegium leiab eeltoodu põhjal, et kaebaja kaasamata ja ära kuulamata jätmine ei mõjutanud harjutusvälja asutamise otsuse sisu ega materiaalset õiguspärasust. Siiski märgib kolleegium, et viies harjutusvälja asutamise menetluse läbi kaebaja selja taga ja teda ära kuulamata, kohtles Vabariigi Valitsus kaebajat haldusmenetluses objektina, mitte isikuna, kelle seisukohad väärivad ärakuulamist 8(10)
3-18-913 ja arvestamist. Seepärast tunnistab Riigikohus valitsuse korralduse formaalselt õigusvastaseks (vrd kolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-29-12, p 25 jj).
20.Selleks, et tugineda Natura võrgustiku ala kaitseks loodud nõuetele, tulnuks kaebajal ära näidata, et nende nõuete eiramine toob kaasa tema õiguste rikkumise, näiteks et rikutud on tema õigust oma tervise- ja heaoluvajadustele vastavale keskkonnale (keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) § 23). Selleks, et füüsiline isik saaks nõuda Natura ala kaitset KeÜS § 23 alusel, peab tal olema alaga eriline seos, st ala mõjutamine vaidlusaluse tegevusega peab kahjustama tema tervist või heaolu tegelikult ja oluliselt. Kaebaja ei saa oma kaebuses kaitsta avalikke huve (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 44 lg-d 1 ja 2).
21.Kaebaja ei ole korralduse nr 282 tühistamise nõuet esitades ei kaebuses ega selle täiendustes tuginenud Natura hindamise nõuete rikkumisele. Kolleegiumi hinnangul pole alust pidada reaalseks ohtu, et korralduse nr 282 alusel toimuvad taktikalised harjutused võiksid kahjustada Natura ala sellisel määral, et sellega võiks kaasneda kaebaja tervise ja heaolu oluline mõjutamine. Seetõttu ei ole kolleegiumil võimalik kaebust rahuldada ja korraldust tühistada põhjusel, et selle andmisel võidi rikkuda Natura hindamise nõudeid. Kolleegium rõhutab, et harjutusvälja need mõjud Natura aladele, mis on seotud riigi eriplaneeringu elluviimisega, tuleb välja selgitada eriplaneeringu menetluses.
22.Eeltoodu põhjal tuleb halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused korralduse nr 282 osas tühistada. Kolleegium teeb uue otsuse, millega tunnistab korralduse õigusvastaseks, kuid jätab korralduse tühistamise nõude rahuldamata (HKMS § 230 lg 5 p 5). II Maakonnaplaneering
23.Maakonnaplaneeringu seletuskirja järgi tehti planeeringuga harjutusvälja kui riiklikult tähtsa ehitise asukoha eelvalik (vt seletuskirja p 4.3.1 (lk-d 67 ja 72–75)). Rahandusministeerium selgitas kolleegiumile esitatud vastuses, et maakonnaplaneeringut koostades tuli arvestada Vabariigi Valitsuse korraldusega nr 282, mistõttu puudus riigihalduse ministril selles osas kaalutlusruum.
24.EhSRS § 9 lg-s 1 on sätestatud: „Kui maakonnaplaneering on koostatud enne käesoleva seaduse jõustumist kehtinud planeerimisseaduse alusel ja selles on tehtud ehitise asukoha eelvalik või asukohavalik enne käesoleva seaduse jõustumist kehtinud planeerimisseaduse §-de 292 ja 34 alusel, siis võib maakonnaplaneeringu teema- või osaplaneeringu põhjal koostada planeerimisseaduses ettenähtud riigi eriplaneeringu, alustades detailsema lahenduse menetlusest.“
25.Ringkonnakohtuga ei saa nõustuda selles, et EhSRS § 9 lg-t 1 saaks tõlgendada nii, et riigi eriplaneeringu menetlust võib alustada detailse lahenduse koostamisest alati, kui kehtivas maakonnaplaneeringus on ehitise põhimõtteline asukoht kindlaks määratud. Sellist tõlgendust ei nähtu ka kolleegiumi määruse nr 3-18-913/25 p-st 13. Lisaks tuleb arvestada, et nimetatud määruses väljendatud seisukohad olid esialgsed ning kolleegiumi eesmärgiks oli tagada, et kaebaja õiguste kaitseks potentsiaalselt vajalikud nõuded ei jääks esitamata (HKMS § 2 lg 5). EhSRS § 9 lg-s 1 on viidatud spetsiifilistele planeerimismenetlustele, mitte tavapärasele maakonnaplaneeringule. a) PlanS v.r § 292 sätestas ORMO asukohavaliku maakonnaplaneeringu alusel olukorras, kus ORMO võimalik asukoht jäi mitme KOV territooriumile ja üldplaneeringute koostamine nende omavahelisel kokkuleppel ei olnud otstarbekas või võimalik. ORMO-de nimekiri oli kehtestatud Vabariigi Valitsuse 15. juuli 2003. a määrusega nr 198. See nimekiri hõlmab kaitseväe keskpolügooni (p 17), aga mitte kaitseväe harjutusvälja. 9(10)
3-18-913 b) PlanS v.r § 34 reguleeris riiklikult tähtsa ehitise asukohta määrava planeeringu koostamist. Sätestatud korda võis rakendada juhul, kui ehitise võimaliku asukoha KOV-d olid keeldunud ehitise oma territooriumile paigutamisest ning võimalused kokkulepe saavutada olid ammendatud. See eeldas, et ministeerium oli teinud KOV-le kirjaliku asukohaettepaneku ning KOV omakorda esitanud kuue kuu jooksul kirjaliku põhjenduse keeldumise kohta.
26.Kolleegium nõustub halduskohtuga selles, et maakonnaplaneeringus harjutusvälja asukoha määramise aluseks ei olnud PlanS v.r §-s 292 või §-s 34 sätestatud menetlus. Kohtud on õigesti leidnud, et harjutusvälja asukoha määramise aluseks vaidlustatud maakonnaplaneeringus oli PlanS v.r § 7 lg 3 p 13, mille järgi on maakonnaplaneeringu ülesandeks üleriigilise tähtsusega riigikaitselise otstarbega maa-alade määramine. Hoolimata sellest, et planeeringu seletuskirja järgi on selles tehtud harjutusvälja asukoha eelvalik, ei võimalda EhSRS § 9 lg 1 praegusel juhul alustada riigi eriplaneeringu menetlust detailse lahenduse koostamisest, sest eelvalikut ei tehtud selles sättes viidatud erialustel.
27.PlanS v.r ei sätestanud nõuet kaasata puudutatud isikud maakonnaplaneeringu menetlusse. Vaidlustatud maakonnaplaneeringu suure üldistusastme ja ulatuse tõttu ei olnud kaebaja individuaalne kaasamine praegusel juhul nõutav ka haldusmenetluse põhimõtete alusel (vrd nt kolleegiumi määrused asjades nr 3-3-1-31-03, p 26, 3-3-1-12-08, p 13). Seega ei pidanud kaebajat maakonnaplaneeringu menetlusse kaasama ega tema seisukohti ära kuulama.
28.Kolleegium leidis eespool, et korraldus nr 282 on materiaalselt õiguspärane ning harjutusvälja asukohavalik on kaebaja õiguste riive vaatepunktist asjakohaselt põhjendatud. Sama järelduse saab teha vaidlustatud maakonnaplaneeringu puhul, mis tugineb korraldusele nr 282. Kuivõrd kaebaja ei saa praegusel juhul tugineda Natura hindamise reeglite võimalikule rikkumisele, ei võta kolleegium seisukohta selle suhtes, kas maakonnaplaneeringu menetluses järgiti riigikaitselise otstarbega maa määramisel Natura hindamise nõudeid. Algatatud riigi eriplaneeringu menetluses tuleb analüüsida ka harjutusväljale kavandatava riigikaitselise otstarbega ehitiste kompleksi asukohavalikut, seega saab harjutusväljal kavandatavate tegevuste mõju Natura aladele vajaduse korral hinnata selle menetluse raames.
29.Kolleegium nõustub ringkonnakohtu otsusega jätta kaebus maakonnaplaneeringu osaliseks tühistamiseks rahuldamata. Kolleegium muudab ringkonnakohtu põhjendusi EhSRS § 9 lg 1 tõlgendamise kohta (HKMS § 230 lg 5 p 6).
30.Kolleegium muudab menetluskulude jaotust menetlusosaliste vahel (HKMS § 109 lg 4). Vabariigi Valitsuselt tuleb kaebaja kasuks välja mõista 50% esimeses ja teises kohtuastmes tasutud kokku 30 euro suurusest riigilõivust (HKMS § 108 lg-d 1 ja 2, kolleegiumi määrus nr 3-17-1206/20, p 7), seega 15 eurot. Kassatsioonikautsjon tuleb kaebajale tagastada (HKMS § 107 lg 4). (allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.